18 февраля один из авторов проекта нового закона о публичной власти в муниципалитетах Павел Крашенинников предложил отложить второе чтение данного законопроекта до июня. Он обосновал это продлением периода сбора поправок к закону.
Это прекрасный повод поговорить об этом законопроекте, который незаслуженно остался за бортом внимания прессы и общества. Между тем этот закон предлагает ликвидацию почти 18 тысяч муниципалитетов (из 20 тысяч) и последних остатков самостоятельности и независимости местного самоуправления от государственной власти.
Закрепление "вертикали власти" де-юре
Уничтожение независимости местного самоуправления началось не вчера и попадает в общую тенденцию по выстраиванию, начиная с 2000-х, так называемой "вертикали власти", в которую "встраивались" региональные органы власти и местное самоуправление. Централизация власти в руках президента и получение контроля за чистотой политического пространства от "лишних" политиков была одной из первых задач Владимира Путина на тот момент.
С этой целью происходили изменения бюджетного законодательства, в результате которых стало забираться намного больше налоговых поступлений в федеральный центр. Регионы и муниципалитеты (за редкими исключениями) стали финансово зависимыми от трансфертов из вышестоящих бюджетов, без которых они не могут полностью исполнять свои полномочия и хоть как-то развиваться.
В 2004 году были отменены прямые выборы губернаторов, которые в 2012 году вернули в качестве уступки протестам на Болотной. Правда, вернулись они с муниципальным фильтром и не везде: в 10 регионах (в основном - в республиках Северного Кавказа) глава региона избирается региональным парламентом из числа кандидатов, представленных Президенту парламентскими партиями.
Отмена прямых выборов коснулась также глав городов и сёл: в 2003 году в законе появилась возможность вместо прямых выборов мэра установить процедуру избрания мэра:
- местными депутатами
- конкурсной комиссией, формируемой на 1/2 местными депутатами, а на 1/2 - главой региона
Тогда же появилась возможность вводить должность сити-менеждера, которому передаются почти все полномочия мэра. Избирается он конкурсной комиссией, на 2/3 формируемой местной думой, а 1/3 - региональной властью.
В результате к 2019 году прямые выборы мэра остались только в 66 из 1113 городах.
"Единая система публичной власти"
В 2020 году в Конституции появляется новое понятие, до сей поры не существовавшего в российском законодательстве - "единая система публичной власти", в которую входят органы государственной власти и местного самоуправления для "согласованного функционирования".
Это попытка оформить юридически то, что произошло де-факто - встраивание местного самоуправления в вертикаль власти и ее становление в качестве нижней ступени власти.
Почему местное самоуправление вообще должно быть независимым?
Статья 12 Конституции закрепляет следующее:
В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Статья 4 Европейской хартии о местном самоуправлении (подписанная и ратифицированная Россией) также утверждает самостоятельность и независимость местного самоуправления от органов государственной власти в пределах своих полномочий.
Возникает вопрос: а почему вообще местное самоуправление должно быть самостоятельным и независимым от государственной власти? Местное самоуправление является одним из главных рычагов влияния граждан на политику, причем самым доступным и эффективным. Если на государство и национальную политику обычному человеку сложно влиять даже в самых демократических странах, то на местах он с другими людьми может объединиться и решить наболевший вопрос. Собственно говоря, местное самоуправление является важным институтом гражданского общества; это сфера, свободная от государства, в которой люди реализуют свое право на управление своей территорией.
Слабость и зависимость местного самоуправления приводит к тому, что многими вопросами и проблемами, которые лучше и эффективнее могут решать люди на местах, вынуждены заниматься государственные органы власти, которые зачастую имеют стимулы, отличные от желаний граждан.
Закон о публичной власти в регионах
Ещё один момент, который нужно отметить - это принятый до этого закон о публичной власти в субъектах РФ. Принят был достаточно быстро (менее чем за 3 месяца) и вызвал сопротивление только в Татарстане (где не очень обрадовались запрету называть главу региона президентом).
Этот закон предполагает ещё более сильное встраивание региональной власти в "вертикаль": расширяются возможности для снятия губернатора Президентом, а кандидатов на должность глав региональных органов исполнительной власти нужно будет согласовывать с федеральными министерствами.
Также глава региона получает право выносить предупреждение, объявлять выговор главе муниципалитета и главе местной администрации за "неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления", а если тот не исправился в течение месяца, губернатор вправе отрешить от должности.
Новинки закона о публичной власти в муниципалитетах
Переход на одноуровневую систему
Первое значительное нововведение этого закона - это сохранение только трёх видов муниципальных образований: городской округ, муниципальный округ и внутригородская территория в городах федерального значения.
Результатом такой сильной унификации муниципального устройства России станет исчезновение сельских и городских поселений. И если последние частично ещё могут преобразовать в городские округа, то на уровне села органов местного самоуправления не будет точно.
Зачем же отменять 16,3 тысячи сельских поселений и 1,3 тысячи городских из 20,3 тысяч муниципалитетов?
Одноуровневая организация местного самоуправления позволит создать новую систему организации власти на местах, в основе устройства которой будет заложен не территориальный принцип, а принцип привязки к населению. Предлагаемый подход, учитывая высокую дотационность, а также широко применяемую практику перераспределения полномочий с поселенческого уровня на региональный, передачи поселениями своих полномочий органам местного самоуправления муниципальных районов на основе соглашений (в отдельных случаях вплоть до 100%), позволит повысить эффективность органов местного самоуправления, укрепить финансовую основу их деятельности.
- из пояснительной записки к закону
Однако экономия средств на ликвидации этих органов власти сомнительная - в сельских поселениях работает лишь несколько человек в администрациях, получающие за работу небольшие деньги, и совет депутатов, в котором люди зарплату вообще не получают (не более 10% депутатов по закону могут работать на постоянной основе).
Зато самая ближняя людям власть станет куда дальше и участвовать в местной политике будет куда сложнее. Согласитесь, попасть в депутаты сельского поселения или в депутаты муниципального округа - разные затраты и разные шансы. Да и повлиять на окружную власть сложнее, нежели на близкую тебе сельскую или городскую.
Легко назначить и легко отстранить
Два способа избрать главу муниципалитета останутся без изменений: прямые выборы и избрание местными депутатами.
А вот вместо конкурса будет избрание местными депутатами из числа кандидатов, представленных главой региона. Что ж, хотя бы честно. Насколько широко будет такая схема применяться - вопрос открытый. Решение о том, как избирать глав муниципалитетов, устанавливается законом субъекта РФ, и что-то мне подсказывает, что у многих губернаторов есть соблазн установить такую схему назначения.
Появляется и множество новых возможностей отправить в отставку неугодного мэра. Вот некоторые из них:
- Президентом РФ в связи с "утратой доверия"
Такая возможность была и ранее, однако Президент мог такое сделать только в случае обнаружения у главы муниципалитета иностранных счетов и вкладов. Теперь таких ограничений нет.
- главой региона и представительным органом местного самоуправления за "систематическое недостижение показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления"
- главой региона и представительным органом местного самоуправления за "неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, осуществлению полномочий и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления"
Что касается городов, где есть главы местной администрации (сити-менеджеры), то они также избираются по результатам конкурса. Конкурсная комиссия на 1/2 формируется представительным органом местного самоуправления и 1/2 - главой субъекта. Отправить такого человека в отставку также будет легко.
Полномочия местного самоуправления
Новый закон утверждает за местным самоуправлением 27 полномочий. Ещё 28 местных полномочий субъект РФ может передать муниципалитетам, а может их оставить за собой.
Отдельные государственные полномочия могут быть переданы муниципалитету на временной или на постоянной основе, но они должны быть обязательно обеспечены передаваемыми финансовыми ресурсами.