Вопросы обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), начальной суммы цен единиц товара, работы, услуги регулируются ст. 22 Закона № 44-ФЗ.
При этом для целей такого обоснования предусмотрено применение метода или совокупности методов, а именно: метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка); нормативного метода; тарифного метода; проектно-сметного метода; затратного метода, правила и условия применения которых также закреплены указанной статьей. Кроме того, ч. 12 ст. 22 Закона № 44-ФЗ предусмотрено право заказчика на применение «иных методов» в случае невозможности использования поименованных методов обоснования цены.
Достаточно долгое время заказчики нашей страны жили в реалиях применения методов, прямо установленных законом, наиболее распространенным из которых на практике являлся (и все еще в большинстве случаев является), названный ч. 6 ст. 22 Закона № 44-ФЗ приоритетным, метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка).
Однако в последнее время стали активно внедряться специальные порядки обоснования цен на приобретение отдельных видов продукции, которые зачастую содержат в себе особые, нередко отличающиеся от предусмотренных ст. 22 Закона № 44-ФЗ, механизмы и (или) алгоритмы обоснования цены.
Их появление основывается на специальном правомочии Правительства РФ, закрепленном в ч. 22 ст. 22 Закона № 44-ФЗ, предусматривающем право последнего на определение сфер деятельности, в которых при осуществлении закупок устанавливается самостоятельный порядок определения цены и тех федеральных органов исполнительной власти, которые уполномочены такой порядок устанавливать.
В соответствии с п. 1 постановления Правительства РФ от 08.05.2020 № 645 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на установление порядка определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), начальной цены единицы товара, работы, услуги при осуществлении закупок охранных услуг» такими полномочиями наделена Федеральная служба войск национальной гвардии (далее – Росгвардия).
Во исполнение вышеуказанного положения был принят приказ Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации от 15.02.2021 № 45 «Об утверждении Порядка определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), начальной цены единицы товара, работы, услуги при осуществлении закупок охранных услуг» (далее – Приказ № 45, Приказ), который 28.04.2021 был опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации, а с 09.05.2021 вступил в законную силу.
Указанный акт устанавливает единые для всех заказчиков страны правила расчета начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), начальной цены единицы товара, работы, услуги при осуществлении закупок любых охранных услуг (далее - НМЦК), за исключением закупки таких услуг у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) на основании п. 2 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ. То есть в том случае, когда контракт заключается с единственным исполнителем на основании указа или распоряжения Президента РФ, постановления или распоряжения Правительства.
Приказ № 45 предусматривает два специализированных раздела:
· раздел II посвящен определению НМЦК при осуществлении закупок охранных услуг частных охранных организаций;
· раздел III, в свою очередь, регулирует порядок определения НМЦК при осуществлении закупок услуг юридических лиц с особыми уставными задачами по охране (применяется в отношении закупок по охране объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется. Перечень таких объектов установлен постановлением Правительства РФ от 14.08.1992 № 587 «Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности»).
В рассматриваемом Приказе прямо не предусмотрено, что он может не применяться при определении и обосновании цены в случае заключения контракта по пунктам 4 или 5 ч. 1 ст. 93 (при так называемых «закупках малого объема» на сумму, не превышающую 600 тыс. рублей). Однако в настоящее время в силу самого закона, а именно в соответствии положениями ч. 4 ст. 93 Закона № 44-ФЗ такое обоснование не является обязательным.
При этом автор напоминает, что с 01.01.2022 подход к регулированию данного вопроса изменится кардинальным образом и определение цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком будет требоваться во всех без исключения случаях, в том числе по контрактам, заключенным на основании пунктов 4 и 5 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ. Поэтому расчет цены контракта на оказание охранных услуг потребуется выполнять в соответствии с настоящим Приказом.
Следует отметить, что в новой редакции Закона № 44-ФЗ (с 01.01.2022) не установлена обязанность включать определение цены контракта, заключаемого по п. 4 или п. 5 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ непосредственно в сам контракт. Однако его необходимо будет хранить в течение шести лет.
При закупке охранных услуг для объектов, за исключением объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется, НМЦК определяется по формуле из радела II, посмотрев внимательно на которую, можно сделать вывод, что в ее основе заложен затратный метод определения и обоснования цены, поскольку основная ее часть включает в себя прямые затраты, косвенные расходы и обычную для данной отрасли прибыль, что является фактически характеристикой такого метода в соответствии со ст. 22 Закона № 44-ФЗ.
При всем своем внушительном виде, все составляющие формулу компоненты, можно найти в открытых источниках информации и впоследствии произвести расчет.
Например:
- прибыль определяется на основании среднеотраслевых показателей рентабельности за предшествующий год по данным ФНС России. Указанная информация ежегодно обновляется и размещается на сайте налоговой службы. Правда, по данным прошлого, 2020 года, как раз по охранным услугам такая информация в показателях отсутствует. Однако сам Приказ № 45 подсказывает как решить такую ситуацию. Закреплено, что в случае отсутствия официальных сведений такой показатель принимается равным 5%;
- инфляция считается по данным прогнозов социально-экономического развития, которые публикуются на сайте Минэкономразвития.
Другие значения, подставляемые в формулу аналогичным образом, потребуется искать в различных открытых источниках, включая нормативные акты федерального или (при необходимости) регионального уровней. Соответственно, расчет по формуле займет у заказчика достаточно много времени.
Однако основной проблемой применения порядка обоснования цены на охранные услуги является вовсе не сложность формулы и существенные временные затраты.
На практике сложилась такая ситуация, что многие заказчики избегают применения Приказа № 45 и стремятся уйти от него в более простой и понятный метод анализа рынка.
Почему же это происходит? Ниже попробуем разобрать наиболее распространенные причины.
1. Заказчик полагает, что Приказ № 45 на его нужды не распространяется. Эта позиция ошибочна, поскольку исключений по кругу заказчиков указанный акт не содержит, а следовательно, подлежит применению любым заказчиком, который приобретает любые охранные услуги.
2. В порядке определения цены содержится п. 7 Приказа № 45, который многих ввел в заблуждение. Указанный пункт содержит в себе такую формулировку: «Для целей получения необходимой информации заказчик направляет запросы о предоставлении информации о стоимости не менее чем 3 исполнителям, оказывающим услуги, соответствующие предмету закупки, информация о которых имеется в свободном доступе, и осуществляет поиск информации о стоимости услуг, соответствующих предмету закупки, в реестре контрактов, заключенных заказчиками.» Все это подталкивает к мысли о возможном применении метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка).
Однако нормы приказа следует толковать в совокупности. И при более детальном его изучении, можно прийти к справедливому выводу, что положения п. 7 неразрывно связаны с подпунктами 6.1 и 6.2 п. 6 Порядка, где прямо указано, что такой метод определения и обоснования применим при закупках:
- услуг по реагированию;
- работ по проектированию;
- услуг по эксплуатационному обслуживанию;
- работ по монтажу;
- оборудования технических средств охраны, поставляемых заказчику (если поставка предусмотрена контрактом);
- услуг по защите жизни и здоровья граждан.
Сослаться на приоритетность метода анализа рынка, которая закреплена ч. 6 ст. 22 Закона № 44-ФЗ так же недопустимо, поскольку в отношении данной конкретной услуги существует специализированный порядок расчета цены, применение которого будет являться единственно верным решением.
3. Теперь мы приходим к третьей, и самой важной причине, по которой отдельные заказчики уходят от применения Приказа № 45 в метод анализа рынка. И это – недостаток средств.
На практике встречается множество примеров, когда заказчики, даже те, которые для обоснования цены избрали (неверно) метод анализа рынка, были вынуждены корректировать размер НМЦК до размера лимитов бюджетных обязательств (далее – ЛБО). Таким образом, уход от применения Приказа еще не гарантирует решение проблемы нехватки финансирования и не исключает обязательность его применения.
Что же делать, если формулу применили, произвели расчет, а средств недостаточно?
Так, в одном из случаев (закупка №0187300014721001794) результат расчета по формуле составил 14 073 755,45 коп. Однако поскольку размер лимитов бюджетных обязательств заказчика составляет 5 256 000 руб., НМЦК была определена в размере лимитов. В обосновании корректировки НМЦК заказчик справедливо привел ссылку на ч. 2 ст. 72 Бюджетного кодекса РФ, которая закрепляет обязательное правило, что контракты заключаются и оплачиваются в пределах ЛБО.
О том, что в силу положений бюджетного законодательства размер НМЦК может быть скорректирован до размера ЛБО, уже многократно высказывались и Федеральное Казначейство и Минфин России. Однако в разъяснительных письмах последнего как правило речь шла о методе анализа рынка или в целом о методах, закрепленных и поименованных в ст. 22 Закона № 44-ФЗ, а не о специализированных порядках. Хотя, фактически это не отменяет того, что в отношении таких порядков правило о корректировке цены до размера лимитов также применяется.
Тем не менее, стоит отметить, что по вопросу допустимости такой корректировки в отношении цен именно на охранные услуги существует отдельное разъяснение Минфина России (письмо от 01.11.2021 № 24-06-06/88229).
А что, если заказчик не является получателем бюджетных средств? Например, заказчик - бюджетное учреждение.
В этом случае возможность уменьшения размера НМЦК следует из совокупного толкования норм, регулирующих порядок формирования плана финансово-хозяйственной деятельности и плана-графика закупок, который составляется на основании вышеназванного ПФХД. И если средств субсидии у заказчика недостаточно, чтобы покрыть рассчитанную с учетом рассматриваемого Приказа НМЦК, то начальная цена может быть снижена до размера соответствующей субсидии. Так, в письме Минфина России от 19.06.2020 № 24-01-08/52980 изложена позиция ведомства относительно того, что заказчики, которые не являются участниками бюджетного процесса, и до которых не доводятся лимиты бюджетных обязательств, определяют НМЦК в пределах средств, запланированных на осуществление таких закупок в соответствии с планом-графиком (пример: закупка № 0372200107521000030).
Однако настоящие проблемы осуществления закупок охранных услуг связаны не сколько с ценообразованием, сколько с качеством их оказания, которое зависит от многих факторов, а не только от цены. Решение этих проблем требует комплексного подхода, включая необходимость совершенствования законодательства, в том числе в области охранной деятельности.
Автор статьи: Снежана Постовалова, старший юрист Экспертного центра Института госзакупок
Источник: ежемесячное электронное издание «Вестник Института госзакупок» (выпуск № 1 (89), январь 2022 г.)
Видео по данной теме можно посмотреть на Ютуб Канале Института госзакупок: