Государственной думой подготовлен проект нового закона, регламентирующего систему местного самоуправления на всей территории страны. Многие положения могут вступить в силу уже с начала 2023 года. Они призваны упразднить городские и сельские поселения и закрепить одноуровневую систему управления.
Надо сказать, история развития системы местного самоуправления в России ясно показывает, что с самого своего начала она пестрила различными противоречиями.
Наблюдая за текстом нового законопроекта, трудно отделаться от ощущения исторического дежавю. Ведь еще в 1864 году организация местного самоуправления была закреплена в России положением о земских учреждениях и городовым положением: земская и городская власть отделялась от государственной. Но спустя тридцать лет пришлось пересматривать эту практику по соображениям, изложенным в пояснительной записке к проекту нового земского положения, разработанного под руководством графа Толстого: "Главные причины существующего неустройства в земстве заключаются в обособленности земских учреждений от установлений правительственных... Отсюда происходит отсутствие единства и согласия в действиях правительственных и земских властей, а нередко и явный антагонизм между ними". Вероятно, этот самый антагонизм мы наблюдаем и в новейшей российской истории.
Глядя на это Владимир Ильич Ленин назвал дореволюционные выборные земства и городские управы «пятым колесом в телеге русского самодержавия». Возможно современные законотворцы мыслят также, но вот методы и инструменты у них абсолютно разные. Полномочия и права современного аналога земств – местного самоуправления – формально гарантированы от вмешательства бюрократии Конституцией и законом.
Но вот теперь, после принятия поправок в Конституцию, можно обойти эти положения. При этом, замечу, в законопроекте сохраняются формы прямой демократии, предусмотренные законом 131-ФЗ, такие, как муниципальные выборы, местный референдум, опрос граждан, публичные слушания и другие.
Для чего же вообще была система местного самоуправления и конкретно Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 2003 года? Чтобы было понятней лучше отойти от сложных юридических терминов.
Самыми главными функциями органов МСУ являются:
1. Сбор и обработка информации. Данная функция является определяющей результат работы, потому как для выработки какого-либо решения необходимо понимание того, чего не хватает и чем население недовольно.
2. Выработка и принятие решения. В местном самоуправлении решение разрабатывается и принимается при совместных усилиях местного самоуправления и населения.
А теперь можно задаться вопросом: как будет реагировать власть на проблемы местного масштаба в новой системе? Ведь реформа подразумевает под собой сокращение госаппарата. Вероятно, на помощь новой системе должны прийти современные технологии. Но в таком случае снова наблюдается разрыв, между тем как должно быть и существующими реалиями. В большинстве сельских поселений до сих пор нет современных коммуникаций.
Короткая ремарка, степень износа основных фондов в экономике России на 2020 год составляла 52,1%. Это показывает насколько сильно устаревшими, изношенными являются основные фонды – все материальное, что есть в экономике: дома, здания, станки, электросети, трубопроводы, инфраструктура и так далее.
Кроме того, отечественные экономисты и эксперты Агентства политических и экономических коммуникаций (АПЭК) и Лаборатории региональных политических исследований Высшей школы экономики, неоднократно подчеркивали, что эффективность власти не зависит от того, двухуровневая или одноуровневая система управления используется, - куда большее значение имеют бюджетная политика и финансовая обеспеченность.
По мнению авторов законопроекта «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», он позволит покончить с путаницей при распределении полномочий между субъектом РФ и муниципалитетом. За городскими и муниципальными округами закрепляется идентичный объем неотъемлемых полномочий, направленных на непосредственное решение местных задач. При этом регион может забрать ряд полномочий для обеспечения интересов населения.
Но ведь эта путаница возникла не на пустом месте, а из-за несоответствия социальных и экономических реалий юридическому документу.
Еще в 2000-ных годах МГИМО выпустил исследование об органах МСУ. В ней были выделены следующие негативные тенденции в области местного самоуправления:
· усиление разрыва между объемом полномочий, закрепленных за органами местного самоуправления, и их финансовым и материальным обеспечением;
· отсутствие мотивации органов местного самоуправления к росту собственных доходов ввиду укоренившейся практики перераспределения доходов или их изъятия в пользу субъектов Федерации, влекущее снижение собственных доходов муниципальных образований;
· нарушение прав граждан на местное самоуправление (в том числе упразднение муниципальных образований вопреки воле населения, лишение муниципальных образований статуса самостоятельных субъектов межбюджетных отношений в субъекте Федерации, переход к назначению глав муниципальных образований органами государственной власти или государственными должностными лицами и др.).
Проще говоря, сложившаяся структура расходов местных бюджетов не отражает реального состояния социальной сферы и подлинных затрат, которые несут органы местного самоуправления при реализации собственных полномочий.
Как всем нам хорошо известно централизация и оптимизация, следующая за ней, далеко не всегда приносит пользу большей части населения. Между тем Россия отнюдь не лидирует в мире по числу гражданских госслужащих. Их даже в разы меньше, чем в некоторых европейских странах.
Обратимся к исследованию “Реформа местного самоуправления в региональном измерении”, проведенного региональными экспертами Международного института гуманитарно-политических исследований от 1999 года, до вступления в силу 131-ФЗ от 2003 года. В нем есть статья «Ростовская область: согласие заинтересованных сторон», в которой говорится следующее: «Исполнительная власть МО постоянно жалуется на нехватку финансовых средств, в то время как население ждет от МСУ наведения элементарного порядка на своей территории: не застроить гаражами детскую площадку, не допускать чиновничьего рэкета в отношении предпринимательских структур, научиться эффективно использовать имеющиеся минимальные финансовые средства, не заниматься обеспечением “своих” фирм муниципальными заказами на дорогостоящие подрядные работы по завышенным расценкам. И эта деятельность никак не связана с дополнительными финансовыми затратами».
Очень хорошо чувствуется дух того времени. И сегодня можно с уверенностью сказать, что все-таки мы шагнули вперед. Однако основная проблема никуда не делась.
Региональная власть будет самостоятельно решать, передавать ли на муниципальный уровень управление в сфере коммунальных услуг, общественного транспорта, дошкольного и школьного образования, планирования застройки, ремонта дорог, а также многие другие функции, или осуществлять их централизованно. Это повлечет за собой необходимость изменения бюджетного законодательства: при сокращении полномочий уменьшится и объем доходов местного бюджета.
Положения законопроекта предоставляют президенту право влиять на деятельность губернаторов (делать выговор, досрочно прекращать полномочия), те же самые права губернатор получит и относительно глав муниципальных образований.
В теории это поможет создать четкую вертикаль власти, но без экономических преобразований, без планового ведения хозяйства, рискует стать «колоссом на глиняных ногах».
Проект федерального закона и основа предстоящей реформы — это укрупнение территорий муниципалитетов и сокращение их общего количества: от более чем 20 тыс. до ориентировочно 3 тыс. Подобная модель местного самоуправления уже была реализована в отдельных регионах, например, в Московской области. Структура органов и должностных лиц местного самоуправления существенно упрощается, обеспечивается консолидация средств местных бюджетов, но делается это за счет потери самостоятельности городских и сельских поселений.
Подводя итог, хочется в очередной раз заметить, что российский госаппарат вовсе те так раздут, по сравнению с зарубежными аналогами. Так, местное самоуправление в США, в целом, характеризуется широкой децентрализацией и определенной независимостью муниципалитетов от центра. И так же сталкивается с недостаточной собственной финансовой и экономической базой.
Для России актуальными остаются вопросы активизации взаимодействия населения и местных органов власти. Социальная активность россиян низка. Граждане склонны ждать, пока местные власти примут жизненно важные решения, и, как правило, не предпринимают попыток повлиять на этот процесс. Россияне, скорее являются «муниципальными потребителями», склонными прибегать к помощи местной администрации только в случаях нарушения их потребительских прав (как правило – в сфере ЖКХ).
Российское государство может повысить эффективность деятельности, если все-таки решиться на создание реального местного самоуправления. И в рамках сложившейся системы координат уместно говорить о том, что перспективы развития местного самоуправления связаны преимущественно с форматом ТОС — территориального общественного самоуправления граждан.
#политика #реформа #муниципальная власть #госдума #экономика #местное самоуправление #история #исследование