Государственный совет в России впервые был учрежден в 1801 году. Предшественником Госсовета был Непременный совет, утвержденный 30 марта (11 апреля) 1801 года, который неофициально также именовался Государственным советом. Образование Государственного совета было одним из элементов программы преобразования системы власти в России. Указ императора Александра I об учреждении Непременного Совета от 30 марта 1801 года гласил: "… учредить… для рассмотрения и уважения дел государственных… Совет Непременной…" В Наказе для новообразованного Непременного Совета были определены его функции: "… Совет… не имеет никакого действия внешнего и силы, кроме силы соображения…" Однако уже в 1810 году он стал высшим законосовещательным учреждением Российской империи. Все законы и законодательные акты перед утверждением императором должны были обязательно обсуждаться в Госсовете.
Деятельность, полномочия и устройство Совета определялись специальным нормативным документом – "Образование Государственного совета". Этот орган призван был осуществлять также и кодификационную деятельность. Члены Совета назначались императором. Постоянным председателем Государственного совета объявлялся монарх.
Согласно "Образованию", юридическую силу имело мнение большинства членов Совета. Хотя на практике это правило соблюдалось не всегда: царь рассматривал не только мнение меньшинства, но и мнения отдельных членов Совета, выбирая наиболее близкое ему. По "Образованию", законами могли становиться лишь законопроекты, обсуждавшиеся в Государственном совете и утвержденные монархом, что также не соблюдалось в действительности.
Государственный совет состоял из равного числа назначаемых императором членов и избираемых членов. Выборные члены Государственного совета избирались: от губернских земских собраний – по 1 человеку на 3 года; от губернских и областных дворянских обществ – 18 человек; от Православной Российской Церкви – 6 человек, избиравшихся Синодом по представлению епархиальных архиереев; от Совета и местных комитетов торговли и мануфактур, биржевых комитетов и купеческих управ – 12 человек; от Петербургской Академи наук и университетов – 6 человек; от Финляндского Сейма – 2 человека. В 1914 году Государственный совет состоял из 188 человек.