Беженцы – это слово достаточно часто мы слышим в последние годы. Оно ассоциируется у нас с горем, страданиями, потерями для самих людей, проблемами, вопросами, финансами – для государств и мирового сообщества. Откуда взялся этот статус и какое отношение к нему имеет международное право?
1. Беженцы существовали всегда и их количество меняется в зависимости от вооруженных конфликтов и гуманитарных ситуаций. Как правило, проблема беженцев волнует конкретные страны, которые вынуждены принимать большое количество людей, покидающих территорию проблемного государства. Однако в 20-е годы 20го века территория центральных европейских государств стала наводнятся русскими беженцами. Русские уезжали с территории России, где поменялся политический строй, была гражданская война и было сложно нормально существовать. Рост количества русских в Европе привел к обсуждению этой проблемы в рамках Лиги Наций. Почему? Эти люди нуждались в работе, жилье, социальных услугах и решении многих других вопросах. Однако они не являлись гражданами государств пребывания, а их личные документы были выданы более не существующей страной.
Это исторические и политические события стали отправной точкой постепенного формирования международно-правовых механизмов защиты данной категории лиц.
2. Лига Наций проводит несколько знаковых конференций и принимает важные решения относительно международной защиты беженцев:
1921 г. – создание должности в рамках Лиги Наций Верховного комиссара по делам русских беженцев, которым стал норвежский ученый Фритьоф Нансен. Впервые в мировой практике создавался индивидуальный институт, в задачи которого входит разрешение неполитических вопросов относительно беженцев с согласия государств, где они проживают.
1922 г. – принятие Соглашения о выдачи удостоверений личности русским беженцам. Следует отметить, что в это время Советская Россия в рамках своих дипломатических миссий на территории иностранных государств предлагала заменить паспорта граждан Российской империи на паспорта Советской России. Однако, многие не желали связывать свою жизнь с новым государством. Поэтому появление юридического механизма оформления статуса беженца стало необходимым процессом для осуществления контроля за населением на территории конкретной страны и возможностью его социального обеспечения.
1924 г. – принятие Соглашения о выдачи удостоверений личности армянских беженцев. Принятие этого договора связано с увеличением потока этнических армян, ранее проживавших на территории Оттоманской империи, подвергавшихся гонениям нового правительства Турции.
1926 г – принятие изменений и дополнений, которые были внесены в оба, указанные выше, соглашения для более качественного регулирования в связи с выявленными проблемами на практике. Вводятся положения о детях беженцев, которые до достижения 15 лет вносятся в паспорт родителя – беженца. Конкретизируется термин «беженец», в котором подчеркивается обязательный отказ русских и армян от защиты прежнего государства, а также то, что эти лица не должны быть гражданами любого другого государства.
1929 г. – Соглашение о распространении на другие категории беженцев некоторых мер, принятых в пользу русских и армян беженцев. С учетом происходивших событий на территории Республики Турция, появилась необходимость расширить статус беженца на представителей и других этнических групп, покинувших территорию постоянного проживания по причинам преследования. Соглашения распространили свою силу на турецких, ассирийских, ассиро-халдейских и ассимилированных беженцев.
1931 г – смерть Верховного комиссара Ф. Нансена и решение Лиги Наций о создании Международного управления Нансена по делам беженцев, которое осуществляло свою деятельность вплоть до 1938 г.
1933 г. – разработка Конвенции о международном статусе беженцев, где были закреплены новые правила, ограничивающие деятельность государств в отношении беженцев, которая может ухудшить их положение. Однако соглашение так и не вступило в законную силу.
1935 г. – Соглашение о выдачи удостоверений беженцам из Саарской области. Территория, которая много раз переходила из рук в руки между Францией и Германией. А Версальский мирный договор определил временный статус данной территории под управлением Лиги Наций. В результате в 1935 г. был проведен плебисцит на основании Мирного договора, который привел к переходу территории к Германии. Учитывая фашистский режим, часть населения территории (как французы, так и немцы) покинули территорию постоянного проживания и стали беженцами.
1936 г. – Временное соглашение о статусе беженцев, пребывающих из Германии, где к власти пришло фашистское правительство и большой поток мигрантов хлынул на территорию западноевропейских стран.
1938 г. – создание Межправительственного комитета по делам беженцев в связи с националистическим режимом управления в Германии. Внесение изменений во временное соглашение 1936 г. и распространение его положений для лиц, пребывающих из Австрии.
1943 г. – расширение мандата Комитета и осуществление его деятельности на всех лиц, которых в результате военных действий на территории Европы, покинули страну своего проживания вследствие опасности различного характера.
Данные сухие факты, на наш взгляд, свидетельствуют о большой работе, проведенной Лигой Наций. Фактически было сформирован с нуля международно-правовой институт беженцев, который в последующие годы был усовершенствован.
3. Дальнейшую международную деятельность по защите беженцев мировое сообщество осуществляло уже в рамках ООН.
1943 г. – создание Администрации Объединенных Наций по вопросам помощи и послевоенного восстановления. Данная структура занималась помощью перемещенным лицам, репатриацией и возвращением военнопленных. Однако к концу Второй мировой войны сотни тысяч человек по-прежнему были беженцами и не имели защиты.
1946 г. – создание специализированного учреждения ООН – Международной организации по делам беженцев (предшественник Управления Верховного комиссара по делам беженцев ООН). Были разработаны стандарты в области массовой миграции, расселены десятки тысяч беженцев. Однако деятельность этой организации финансировалась лишь 18 государствами – членами ООН.
1949 г. – создание в рамках ООН Управления Верховного комиссара по делам беженцев. Предполагалось, что это временный орган, который должен посредством неполитических механизмов помочь ООН разрешить проблемы беженцев, как последствия вооруженного конфликта. Периодически мандат УВКБ продлевался, вплоть до 2003 г., когда ГА ООН официально продлила деятельность данного органа на неопределенный срок.
1951 г – Конвенция о статусе беженцев. Документ создавался для определения правового статуса лиц, ставших беженцами до 1 января 1951 г. Он заменял собой Соглашения Лиги Наций по беженцам и был основан, в том числе, на положениях Конвенции 1933 г. Именно Конвенция закрепила широкий термин «беженец», который больше не был привязан к какой-либо этнической группе или населению определенной территории. С этого времени больше не выдается паспорт Нансена, а каждое государство формирует свой национальный механизм защиты и выдает национальный документ, удостоверяющий личность беженца, на определенный срок.
1967 г. – принятие Протокола к Конвенции 1951 г. Появление этого документа связано с реализацией процесса деколонизации и появления новых потоков беженцев уже из новых стран, возникновение потребности введения новых правил относительно зашиты данной категории. Протокол распространяет действие защиты беженцев для всех лиц после 1 января 1951 г. Особенность Протокола также заключается в том, что он имеет самостоятельную юридическую силу международного договора. То есть государства – участники Протокола не обязаны подписывать саму Конвенцию, и наоборот. В зависимости от участия для государства действует свой пакет обязательств по защите беженцев.
Таким образом, к середине 20го века мировое сообщество сформировало достаточный международно-правовой механизм по защите беженцев, который применяется по всему миру. Принимаемые в последующие годы в рамках ООН и других международных организаций (МОТ, ВОЗ и т.д.) решения были уже направлены на решение конкретных проблем и вопросов. Несмотря на изначальную позицию и Лиги Наций, и ООН, проблема беженцев в современном мире не может быть решена до конца. Это постоянный вопрос межгосударственного сотрудничества, который нуждается в его разрешении с учетом частных случаев конкретных лет.
В тоже время, данная (скорее историческая) информация позволяет нам констатировать, что институт беженцев сформировался именно на международном уровне, нормы которого в качестве обязательств государств были имплементированы в национальное законодательство. Лига Наций, в первую очередь, внесла весомый вклад в его становление и развитие, а также в формирование прав и свобод человека, как достояние мирового сообщества. Данный факт необходимо помнить, особенно когда звучит много критики в адрес этой международной организации. ООН лишь продолжила такую работу, стараясь своевременно реагировать на конкретные события. Однако, учитывая современные события и стремление к реализации Целей устойчивого развития ООН, Организации еще многое предстоит. В том числе, в вопросе совершенствования международно-правового регулирования статуса беженцев с учетом существующих проблем. Многие вопросы в регламентации правового статуса беженцев остаются открытыми и для национального законодательства государств.