Строго говоря, запрещен - никогда. А вот "временно ограничен" - может. Поговорим об этом, а также о некоторых важных нюансах в этой статье.
Для начала заглянем в ч. 2 ст. 27 Конституции РФ, там сказано следующее:
Каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию.
Но, как мы знаем, в соответствии с ч. 3 ст. 55 той же Конституции РФ, "права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства".
Порядок въезда в РФ и выезда из нее установлен специальным федеральным законом: Федеральный закон от 15.08.1996 № 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию".
Нас в указанном законе больше всего интересует, конечно, статья 15, в которой сказано, на каком основании право гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации может быть временно ограничено. Всего таких пунктов в статье - 8 (на самом деле - 9, один из пунктов как бы "раздваивается").
Для удобства разделим их на следующие группы, таких групп получилось пять:
1. Основания, связанные с работой и службой в правоохранительных органах, а также с допуском к гостайне. Это случаи, когда лицо было допущено к сведениям, составляющим государственную тайну (не любым, а только совершенно секретным или особой важности) или работало (проходило службу) в органах федеральной службы безопасности (в том числе после увольнения с военной службы) - пункты 1, 7, 7.1 статьи 15;
2. Основания, связанные с уголовным преследованием лица и отбытием наказания за преступление - пункты 3 и 4 статьи 15;
3. Основания, связанные с призывом на военную или направлением на альтернативную гражданскую службу - пункт 2 статьи 15;
4. Основания, связанные с исполнительным производством, производством по делам об административных правонарушениях, банкротством и взаимоотношением с кредиторами - пункты 5 и 8 статьи 15;
5. Особняком стоит основание "если лицо сообщило о себе заведомо ложные сведения при оформлении документов для выезда из Российской Федерации" - пункт 6 статьи 15.
Отметим, что указанный перечень носит исчерпывающий характер - так как ограничивает право гражданина РФ на свободное передвижение и выезд из страны, то толковаться расширительно не может и никаких иных оснований для ограничения выезда, не указанных в этом перечне, тоже быть не может. В статье 2 ФЗ "О порядке выезда..." сказано:
Гражданин Российской Федерации не может быть ограничен в праве на выезд из Российской Федерации иначе как по основаниям и в порядке, предусмотренным настоящим Федеральным законом.
И тут вы, возможно, спросите: а как же мобилизация и те ограничения, которые фактически применялись?
Законность таких ограничений под большим сомнением. Здесь налицо несовершенство законодательства: дело в том, что есть определенная коллизия двух законов - вышеупомянутого ФЗ "О порядке выезда..." и Федерального закона от 26.02.1997 № 31-ФЗ "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации".
Так, в ч. 2 ст. 21 этого закона сказано, что "гражданам, состоящим на воинском учете, с момента объявления мобилизации воспрещается выезд с места жительства без разрешения военных комиссариатов, федеральных органов исполнительной власти, имеющих запас". Вот на эту норму и ссылались, как правило, должностные лица пограничной службы, ограничивая выезд граждан осенью 2022 года.
Но, во-первых, статья 15 ФЗ "О порядке выезда..." не содержит таких ограничений, а порядок выезда из РФ регулируется именно этим федеральным законом (и ограничения на выезд могут быть установлены исключительно им и никак иначе - вспомним статью 2 указанного ФЗ), а не ФЗ "О мобилизационной подготовке...".
Во-вторых, ч. 2 ст. 21 закона "О мобилизационной подготовке..." не содержит ограничений именно на выезд из РФ (оставим в стороне дискуссию о том, можно ли выехать из РФ, не выезжая при этом со своего места жительства - на самом деле, можно при определенных обстоятельствах). Так что в любом случае ссылки пограничников на указанную статью выглядят сомнительными.
Думаю, в ближайшее время мы увидим судебную практику по этому поводу - некоторые граждане, попавшие под такие ограничения на выезд осенью 2022 года, уже обратились в суды с просьбой признать такие действия должностных лиц погранслужбы незаконными. Возможно, в перспективе нас ждет усовершенствование законодательства в этой сфере - так оно обычно и происходит с "сырыми" нормами.
Что же касается еще одной ссылки на закон при ограничениях выезда граждан РФ при мобилизации - на пункт 2 статьи 15 ФЗ "О порядке выезда...", то в нем речь идет о лицах, "призванных на военную службу", и гражданин, которому вручили повестку в военный комиссариат, под эту норму не подходит. Должно быть решение призывной комиссии, приказ военного комиссара, ведь только тогда гражданин считается призванным на военную службу и к нему может быть применен пункт 2 статьи 15 ФЗ "О порядке выезда..."; одного лишь вручения повестки для этого недостаточно.
Теперь о вопросе, который больше всего волнует релокантов: могут ли на основании этих пунктов закона отказать в выдаче паспорта гражданина РФ, удостоверяющего личность за границей (то есть загранпаспорта)?
Да, могут, и скорее всего, откажут, это предусмотрено ст. 10 ФЗ "О порядке выезда...".
А распространяются ли эти ограничения в выдаче загранпаспорта за рубежом, через консульство, если человек проживает за границей?
Вот тут интересно. До 2015 года такой возможности закон не содержал. Вернее, паспорт, конечно, могли не выдать, но тогда гражданин не мог вернуться в РФ, что, конечно, нарушало его права и могло быть оспорено в суде.
Но в декабре 2014 года в закон внесли дополнения, в соответствии с которыми такому гражданину вместо паспорта выдается "временный документ, удостоверяющий его личность и дающий право на въезд (возвращение) в Российскую Федерацию" (ст. 11 ФЗ "О порядке выезда...").
Кроме того, статья 18 ФЗ "О порядке выезда..." содержит норму, которая позволяет изымать имеющиеся загранпаспорта у лиц, которым ограничен выезд по уголовно-процессуальным и уголовно-исполнительным основаниям (пункты 3 и 4 статьи 15), а также по основаниям, связанным с исполнительным производством (пункт 5 статьи 15).
Надо отметить, что это самые распространенные основания к ограничению выезда для обычного гражданина - достаточно иметь исполнительное производство на основании судебного решения, по которому вы должник с суммой долга выше 30 000 (а в ряде случаев - уже выше 10 000) рублей, и тогда судебный пристав-исполнитель вправе ограничить выезд такого должника из РФ до исполнения обязательства (то есть до погашения долга).
Кстати, не обязательно это даже "денежные" вопросы - судебный пристав-исполнитель может ограничить выезд должника из РФ, даже если должником не исполнены требования неимущественного характера (вселить в жилище - выселить из жилища, передать ребенка родителю, с которым определено его место жительства и т.п.).
Что касается пунктов, касающихся уголовного процесса, то достаточно, чтобы было возбуждено уголовное дело в отношении человека (тогда он сразу становится подозреваемым), или чтобы дело было возбуждено по факту совершения преступления, но в отношении гражданина было вынесено постановление об избрании меры пресечения (хватит даже подписки о невыезде) - чтобы выезд из РФ был ограничен на этом основании. Вид преступления, степень тяжести деяния, ведомство, где возбуждено уголовное дело - не имеют при этом никакого значения.
При этом, в соответствии со ст. 18 ФЗ "О порядке выезда...", изъятие паспорта (паспортов) гражданина Российской Федерации "осуществляется судом, следственными органами Следственного комитета Российской Федерации, федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел и его территориальными органами, пограничными органами федеральной службы безопасности и таможенными органами, дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями Российской Федерации".
Мне на данный момент не известны случаи, чтобы загранпаспорта изымались у граждан РФ в консульских учреждениях за рубежом (административный регламент порядок такого изъятия не предусматривает), но важно понимать, что это - "спящая" норма, которая в любой момент может быть реализована.
А вот случаи отказов в выдаче загранпаспортов за рубежом - бывают, и административный регламент такую возможность предусматривает.
Ряд юристов (и я с ними солидарен) считают, что это противоречит международному праву. В данном случае получается, что Россия фактически принуждает людей вернуться в страну, где человека могут лишить свободы (в том числе по политическим мотивам) или призвать в вооруженные силы.
Комитет по правам человека ООН исходит из того, что отказ государства выдать новый паспорт своему гражданину, который находится за рубежом, нарушает его право на свободу передвижения. Комитет подчеркивает, что государство не вправе ссылаться на то, что человек без паспорта может вернуться в свою страну.
Какие выводы можно сделать и что посоветовать?
1. Оформляйте загранпаспорт и следите, чтобы у вас он всегда был - действующий;
2. Так как законодательство позволяет на настоящий момент иметь два загранпаспорта - резонно, не дожидаясь окончания срока действия первого, а где-нибудь за два-три года до его окончания, сделать второй паспорт в дополнение к первому;
3. Опасений приходить в консульство за рубежом и получать загранпаспорт быть не должно - на настоящий момент не известно случаев, чтобы действующий паспорт там изымался (но надо следить за обстановкой - всё может поменяться). Если будет отказ в выдаче паспорта (по одному из оснований, предусмотренных в ст. 15 ФЗ "О порядке выезда..."), то консульство выдаст письменное уведомление о таком отказе;
4. Проверить онлайн, возбуждено ли в отношении вас уголовное дело (или являетесь ли вы подозреваемым/обвиняемым) - невозможно. Что касается исполнительного производства и наличия ограничений на выезд, это можно проверить по базе данных на официальном сайте ФССП (приставы) и даже желательно это сделать до заказа загранпаспорта.