В статье поднимается проблема распределения бюджетных средств на примере обеспечения жильем граждан, страдающих тяжелой формой хронического заболевания, и рассматривается вопрос о совершенствовании законодательного регулирования.
Известно, что получение мер государственной поддержки в жилищной сфере – процесс чрезвычайно сложный, поскольку обусловлен не только рядом строгих требований к заявителю, но и многочисленными и зачастую неоднозначными правилами подачи документов, постановки на учет/очередь.
Более того, успешно встав на учет и предоставив все необходимые документы, гражданину не гарантируется выплата жилищной субсидии/получение жилья, так как этот вопрос находится в прямой зависимости от размера ежегодно распределяемых бюджетных средств.
Очевидно, проблема обеспечения лиц, нуждающихся в улучшении жилищных условий, главным образом, связана с вопросом назначения ответственного участника бюджетного процесса, установления уровня бюджета, денежные средства и имущество которого будет расходоваться на соответствующие цели.
Так, в последнее время возросло количество дел в сфере обеспечения жилыми помещениями лиц, страдающих тяжелой формой хронического заболевания.
Граждане, страдающие тяжелой формой хронического заболевания, встают на учет и обращаются впоследствии с исками к органам местного самоуправления о предоставлении им жилых помещений по договору социального найма.
Суды удовлетворяют иски граждан, и органы местного самоуправления во исполнение судебных решений предоставляют гражданам жилье муниципального фонда и впоследствии обращаются в суд за взысканием убытков к субъектам Российской Федерации. По некоторым делам ответчиком либо третьим лицом также выступает Российская Федерация в лице Министерства финансов Российской Федерации[1].
Таким образом, в настоящее время существует спор между органами федерального, регионального и местного уровней:
1) к чьим полномочиям относится предоставление жилых помещений по договору социального найма, а главное
2) на ком лежат расходные обязательства.
Данные споры возникли не без оснований.
Федеральным законом Российской Федерации от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 181-ФЗ) предусмотрена социальная поддержка инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий.
В 2004 году законодателем внесены изменения в статью 17 Федерального закона № 181-ФЗ, согласно которым полномочия по обеспечению жильем указанной категории граждан разделены в зависимости от даты их постановки на учет: до 01.01.2005 г. и после 01.01.2005 г.
До 2005 года
В отношении вставших на учет граждан до 2005 года полномочия по обеспечению жильем за счет средств федерального бюджета инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 2005 года, переданы Российской Федерацией органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
Согласно абзацу 2 статьи 28.2 Федерального закона № 181-ФЗ средства на реализацию передаваемых полномочий по предоставлению указанных мер социальной поддержки предусматриваются в федеральном бюджете в виде субвенций.
Таким образом, если гражданин встал на учет до 2005 года, вопрос обеспечения его жильем урегулирован: расходы возложены на Российскую Федерацию, а реализация обеспечения жильем - на субъекты Российской Федерации за счет полученных субвенций из федерального бюджета.
А как происходит обеспечение жильем граждан, вставших на учет после 2005 года?
Граждане, вставшие на учет после 2005 года, «обеспечиваются жилым помещением в соответствии с жилищным законодательством». Формулировка загадочная.
Таким образом, законодатель допустил пробел в законодательстве, не указав, к чьим полномочиям относится обеспечение жильем граждан в данном случае, а также каким образом будет финансироваться их реализация.
Несомненно, наличие пробела предоставило широкие возможности творчества в толковании и применении норм действующего законодательства. В особенности толкованию подверглись нормы Жилищного кодекса Российской Федерации (далее – ЖК РФ).
Позиция органов местного самоуправления
Органы местного самоуправления утверждают, что в соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 14 ЖК РФ к их полномочиям в области жилищных отношений относится предоставление по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда только малоимущим гражданам.
Органы местного самоуправления не оспаривают, что осуществляют в соответствии с частью 3 статьи 52 ЖК РФ принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях. Однако, принятие на учет является отдельным полномочием и не равнозначно предоставлению жилья.
Также, органы местного самоуправления ссылаются на положения статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ), согласно которой к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации, относится решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания инвалидов.
Как правило, органы местного самоуправления ссылаются на законы субъектов Российской Федерации, в которых предусмотрено обеспечение жильем граждан, страдающих тяжелой формой хронического заболевания, из государственного жилищного фонда субъекта Российской Федерации[2].
Указывая на принудительный характер предоставления жилого помещения, органы местного самоуправления, с учетом вышеизложенных доводов, считают необходимым возмещение убытков за счет средств субъектов Российской Федерации. Более того, органы местного самоуправления указывают, что в случае если будет признано наличие полномочий органов местного самоуправления по передаче жилых помещений данным категориям граждан, то передача указанных полномочий должна сопровождаться финансированием в целях их надлежащей реализации.
Действительно, в соответствии с частью 4 статьи 49 ЖК РФ по договорам социального найма жилые помещения муниципального жилищного фонда могут предоставляться органами местного самоуправления в случае наделения данных органов в установленном законодательством порядке государственными полномочиями на обеспечение указанных категорий граждан жилыми помещениями.
Однако, согласно абзацу 11 статьи 28.2 Федерального закона № 181-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе наделять законами субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления полномочиями по предоставлению мер социальной поддержки инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, нуждающимся в улучшении жилищных условий, вставшим на учет до 01.01.2005. В части 1 указанной статьи установлено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации получили данные полномочия от Российской Федерации только в отношении граждан, вставших на учет до 2005 года. Таким образом, можно сделать вывод, что полномочия в отношении граждан, вставших на учет после 2005 года, не были переданы и остались у Российской Федерации.
При этом согласно письму Минфина России от 06.10.2014 № 08-04-06/3400 «О правовой позиции по судебным спорам о взыскании органами местного самоуправления убытков, возникших в результате внеочередного предоставления жилых помещений инвалидам», обеспечение жильем относится к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации. Данный вывод сделан Минфином России «исходя из системного анализа положений федерального законодательства».
Минфин России ссылается в обоснование позиции на преамбулу Федерального закона № 181-ФЗ, согласно которой предусмотренные настоящим Федеральным законом меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации. Решение вопросов социальной поддержки инвалидов отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ. Осуществление указанных полномочий согласно пункту 1 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ в порядке и случаях, установленных федеральными законами, может дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами.
Кроме того, Минфин России утверждает, что внеочередной порядок предоставления жилых помещений является лишь особенностью реализации жилищных прав и не возлагает какие-либо дополнительные обязанности на органы местного самоуправления.
Таким образом, Минфин России делает вывод, что предоставление жилых помещений на условиях социального найма гражданам, вставшим после 2005 года на учет, осуществляется за счет жилищного фонда субъекта Российской Федерации.
Позиция субъектов Российской Федерации
В свою очередь субъекты Российской Федерации ссылаются на обстоятельство состояния граждан на учете, в том числе по категории «малоимущие граждане». Данное обстоятельство имеет место, поскольку в судебной практике приведено толкование норм Жилищного кодекса Российской Федерации о том, что для предоставления жилого помещения по договору социального найма из муниципального жилищного фонда необходимо признание гражданина малоимущим и нуждающимся в жилом помещении (напр., Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 18.07.2017 № 59-КГ17-7).
В связи с этим субъекты Российской Федерации делают вывод, что предоставление жилых помещений относится к компетенции органов местного самоуправления. Статус гражданина, страдающего тяжелой формой хронического заболевания лишь предоставляет право получить таким гражданам жилое помещение во внеочередном порядке в соответствии с частью 2 статьи 57 ЖК РФ.
Субъекты Российской Федерации делают вывод об отсутствии убытков у органов местного самоуправления, поскольку предоставленное по социальному найму жилое помещение находится в муниципальной собственности, расходы на приобретение жилых помещений органами местного самоуправления не понесены, жилое помещение предоставлено в рамках полномочий.
Также, в практике встречается довод о форме предоставления мер государственной поддержки. Исходя из положений статьи 17, абзаца 6 статьи 28.2 Федерального закона № 181-ФЗ в отношении граждан, вставших на учет до 2005 года форма предоставления указанных мер социальной поддержки определяется нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации. Следовательно, формой может являться как предоставление денежных средств для приобретения жилья, так и непосредственно предоставление жилого помещения.
При этом в отношении граждан, вставших на учет после 2005 года, формой предоставления мер государственной поддержки является только предоставление жилого помещения.
Таким образом, предоставление мер государственной поддержки в форме передачи жилого помещения по социальному найму не может влечь убытков на стороне органов местного самоуправления.
В судебной практике можно встретить ряд определений судов апелляционных инстанций, которые меняют форму предоставления мер социальной поддержки по данным спорам с предоставления жилья на выплату денежных средств.
Как правило, такие решения принимаются в связи с доводами органов местного самоуправления об отсутствии в настоящее время свободных жилых помещений муниципального фонда.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации не согласны с такими решениями и утверждают, что законодательством предусмотрена единственная форма предоставления мер поддержки, следовательно, и у органов местного самоуправления отсутствуют правовые основания требовать возмещения денежных средств.
Вместе с тем, данный довод допустим лишь с точки зрения формальной юриспруденции.
С экономической точки зрения данный довод не состоятелен, поскольку не решает вопрос перераспределения благ в жилищной сфере.
Жилое помещение является объектом прав, который имеет денежный эквивалент, на что ссылаются органы местного самоуправления, указывая рыночную стоимость за 1 кв. м.
В таком случае даже если форма предоставления мер государственной поддержки только одна, это не свидетельствует о невозможности взыскании денежных средств в связи с передачей жилого помещения.
В случае если будет установлено отсутствие у органов местного самоуправления полномочий по предоставлению жилых помещений, либо установлено их наличие в отсутствие соответствующего финансирования для реализации, органу местного самоуправления должны быть возмещены понесенные расходы.
Довод об исключительности формы предоставления жилого помещения не позволяет дать ответ на оба существенных для рассмотрения дела вопроса – в чьи полномочия входит предоставление жилья и за чей счет. Более того, данный довод оставляет открытым вопрос у суда по части справедливого разрешения спорной ситуации. В то время как это является основной целью правосудия.
Второй важной частью данного спора является также вопрос, возможно ли взыскание убытков с субъектов Российской Федерации на основании положений Гражданского кодекса Российской Федерации? Очевидно, нет. Рассматриваемые правоотношения связаны с бюджетными расходами, распределением бюджетных средств на реализацию публичных полномочий, следовательно, к таким отношениям применимо исключительно бюджетное законодательство Российской Федерации.
Кто выигрывает спор?
Победителем, как правило, всегда является Министерство финансов Российской Федерации. В судебной практике по таким делам отсутствуют решения, которыми Минфин России признан надлежащим ответчиком, и на него возлагается обязанность компенсировать расходы органам местного самоуправления. Исключение составляют дела, по которым граждане - получатели мер социальной поддержки, отнесены к лицам, страдающим заразными формами туберкулеза.
Так, Верховным судом РФ изложена следующая позиция: "учитывая, что льгота по предоставлению жилой площади лицам, страдающим заразными формами туберкулеза, предусмотрена федеральным законодательством, а также то, что порядок компенсации предоставленных льгот на федеральном уровне не установлен и компенсация расходов на обеспечение жильем лиц, страдающих заразными формами туберкулеза, не предусмотрена за счет средств субъекта Российской Федерации, финансирование расходов на предоставление жилых помещений должно осуществляться за счет средств федерального бюджета" (Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2017)" (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 16.02.2017) (ред. от 26.04.2017)
Проигравшей стороной, как правило, являются органы субъектов Российской Федерации. Суды руководствуются Обзором судебной практики Верховного Суда РФ №1 (2016) (утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 13.04.2016), согласно которому обеспечение жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, подлежит финансированию за счет субъектов Российской Федерации. Отнесение судами этих расходов к расходным обязательствам Российской Федерации прямо противоречит статье 84 БК РФ (определение от 11.12.2015 №309-ЭС15-9501).
Возможные способы разрешения споров
Представляется, что для разрешения существующего спора при предоставлении жилых помещений, необходимо внесение изменений в законодательство. В частности, в пробельную статью 28.2 Федерального закона № 181-ФЗ.
Разумно конкретизировать уровень публичной власти, к полномочиям и за счет которого будут предоставляться соответствующие меры поддержки.
Необходимо проанализировать содержание финансово-экономического обоснования внесения изменений в Федеральный закон № 181-ФЗ касательно граждан, вставших на учет после 2005 года. Такое обоснование требуется в соответствии с пунктом 1 статьи 105 Постановления ГД ФС РФ от 22.01.1998 г. № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». При этом данное обоснование в свободном доступе не найдено. Финансово-экономическое обоснование позволит установить, на кого в случае внесения изменений необходимо возложить расходные обязательства по реализации мер социальной поддержки.
В случае, если разрешение ситуации путем внесения изменений в законодательство затруднительно, либо из финансово-экономического пояснения не представляется возможным установить ответственный (в том числе финансово) уровень публичной власти, необходимо получение разъяснений от Конституционного суда Российской Федерации положений статьи 17 Федерального закона № 181-ФЗ.
[1] напр., Определение Верховного Суда РФ от 22.08.2017 № 303-ЭС17-10707 по делу № А04-505/2015; Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 26.06.2018 № Ф07-5176/2018 по делу № А44-3191/2017; Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 26.02.2019 № Ф04-370/2019 по делу № А02-678/2018.
[2] Решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 02.09.2019 по делу № А10-5116. URL.: http://kad.arbitr.ru/Card/e8731b50-1f41-4131-bf35-216d7c576dd5
© Е.А. Митюкова, 20.11.2021