На протяжении последних десятилетий в различных странах активную роль в финансировании и реализации масштабных инфраструктурных проектов играют международные финансовые организации - многосторонние банки развития. В разные периоды времени благодаря им были инициированы и профинансированы такие крупные проекты ГЧП, как строительство тоннеля под проливом Ла-Манш, строительство участка высокоскоростной железной дороги Перпеньян (Франция) – Фигерас (Испания). Эксперт платформы «РОСИНФРА» Лариса Мельник рассказала о роли банков развития в межстрановых проектах на примере строительства транспортного коридора «Европа-Западный Китай».
Часть проектов, финансируемых банками развития, являются межстрановыми (трансграничными), охватывающими территории двух и более государств. Особенностями таких проектов являются следующие параметры:
- создаваемый объект ГЧП расположен на границе двух и более государств и (или) пересекает государственную границу между государствами;
- в качестве публичного партнера выступают соответствующие правительственные органы двух (и более) государств и между ними заключено международное соглашение о реализации ГЧП (концессии);
- единый частный партнер, который осуществляет строительство и эксплуатацию объекта ГЧП по обе стороны границы, «правовой режим определяется нормами национального законодательства о ГЧП и нормами международного права»[1].
Участие банков развития в таких проектах связано, прежде всего, с тем, что их роль как раз и состоит в интеграции и стимулировании экономических процессов их стран-участниц за счет реализации транспортных, энергетических и других проектов на территориях их деятельности. Речь идет об активном взаимодействии с правительствами стран по структурированию проектов и координации деятельности всех заинтересованных сторон, а также в силу масштабности и капиталоемкости таких проектов - участия в поддержке таких проектов на предпроектном этапе (техническое содействие на цели разработки ИРД/ПСД, проведение необходимых исследований, а также участие в капитале проектных компаний в целях содействия в формировании собственного участия заемщика в проекте, развития корпоративных практик управления и др. ) и дальнейшем предоставлении финансирования.
На текущий момент одним из крупнейших межстрановых инфраструктурных проектов на территории евразийского пространства является международный транспортный коридор «Европа-Западный Китай» (МТК ЕЗК), который должен пройти по территории трех стран (Россия, Казахстан и Китай). По своей сути он представляет собой маршрут для движения автомобильного транспорта, состоящий из платных и бесплатных участков автомобильных дорог первой и второй категорий. Необходимость создания такого транспортного коридора обусловлена существенным сокращением длительности движения пассажиров и грузов от портов Ленинградской области (открывает путь для движения грузов в направлении на Европу) до китайского порта Ляньюньган (находится на востоке КНР, берег Жёлтого моря) до 10 суток по сравнению с текущими вариантами. Сейчас железнодорожный маршрут по Транссибирской магистрали занимает 14 суток, а морской путь через Суэцкий канал – 45 суток.
Общая протяженность МТК ЕЗК составит около 8 500 км, из них 3 425 км проходит по территории КНР, 2 787 км – Казахстана и около 2 300 км – России. Со стороны Китая часть коридора ЕЗК от порта Ляньюньган до Хоргоса (граница КНР и Казахстана) была построена за восемь лет (2008 – 2016 гг.). Строительство участков в Казахстане было завершено, кроме участка «Большая Алматинская кольцевая автомобильная дорога» (БАКАД), который находится на стадии строительства. Со стороны России были построены трасса «М-11» (Санкт-Петербург - Москва), «Западный скоростной диаметр» (ЗСД), участки «Центральной кольцевой автомобильной дороги» (ЦКАД). К 2024 году должно быть закончено строительство платных трасс М-12 «Москва – Казань» и «Обход Тольятти» в составе МТМ ЕЗК, а также отремонтированы и реконструированы федеральные и региональные дороги от М-12 до границы с Казахстаном. Часть проектов в России и Казахстане реализуется на принципах государственно-частного партнерства.
В финансировании строительства участков МТК ЕЗК на территории России и Казахстана участвовали международные банки развития, в том числе Международный банк реконструкции и развития, Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР), Азиатский банк развития, Исламский банк развития, Евразийский банк развития (ЕАБР). В частности, с 2006 года ЕБРР принимал участие в работе по усовершенствованию законодательства о ГЧП в Казахстане, оказывал содействие в подготовке и структурировании проектов ГЧП, в том числе помощь правительству Казахстана в разработке проекта БАКАД. В итоге соглашение о финансировании БАКАД было подписано между тремя банками развития: ЕБРР, ЕАБР и Исламским банком развития. Кроме того, ЕАБР профинансировал проект создания автомобильного пункта пропуска «Нур жолы» и эксплуатации транспортно-логистического центра на участке автодороги «Европа — Западный Китай».
В свою очередь, в России банки развития принимали участие в финансировании отдельных участков МТК ЕЗК. Так, ЕБРР и ЕАБР на разных этапах строительства участвовали в финансировании Западного скоростного диаметра. ЕАБР совместно с национальными институтами развития (Группа ВЭБ.РФ, РФПИ) и коммерческими банками принимает участие в финансировании ЦКАД-3. Кроме того, по проекту ЦКАД-3 ЕАБР выступил одним из акционеров проекта и предоставил младший долг[2], осуществив инвестиции на этапе подготовки проекта к финансовому закрытию, тем самым, оказав существенную поддержку проекту в части повышения надежности его реализации и узнаваемости путем участия в нем международных институтов развития.
Вместе с тем необходимо отметить, что несмотря на имеющиеся соглашения по строительству МТК ЕЗК между странами (в частности, Соглашение между правительствами государств - членов Шанхайской организации сотрудничества о создании благоприятных условий для международных автомобильных перевозок, ратифицированное Российской Федерацией Федеральным законом от 28.11.2015 №337-ФЗ), данный маршрут нельзя в полной мере назвать единым трансграничным инфраструктурным проектом.
- Фактически строительство и реконструкция автодорог реализуется как множество самостоятельных проектов в пределах территорий отдельных стран (Россия, Казахстан, Китай).
- Отсутствует единый договор ГЧП, в рамках которого закреплены обязательства по строительству частей МТК ЕЗК, нет ни единого частного партнера, ни консорциума публичного партнера, что может быть осуществлено через единое соглашение о реализации проекта между государствами[3].
- Кроме того, обращают на себя внимание примеры изменения трассировки МТК ЕЗК в РФ, что добавляет неопределенности для экономической оценки эффекта реализации как отдельных частей МТК ЕЗК, так и всего проекта в целом.
Безотносительно наличия геополитических факторов (в частности, существование альтернативного маршрута ТRАСЕСА в обход РФ, в реализации которого также участвуют Казахстан и Китай), вышеуказанные обстоятельства в том числе и стали причиной различных сроков окончания работ по отдельным участкам МТК ЕЗК (Китай завершил работы в 2016 г., все участки ЗСД введены в конце 2016 г., движение по ЦКАД-3 открыто в конце 2020 г., БАКАД планируется завершить к 2024 г.). Как итог, проект, обсуждение которого берет свое начало с начала нового тысячелетия, остается до конца не реализованным.
Принимая во внимание это обстоятельство, напрашивается вывод, что применительно к международным трансграничным проектам на пространстве ЕАЭС, создающим долгосрочные эффекты для экономик нескольких стран-интересантов, роль международных банков развития заключается в том, что они:
- должны выступать своего рода площадкой для обсуждения и координации приемлемых вариантов реализации таких проектов, а также консультирования на этапе подготовки к коммерческому и финансовому закрытию;
- должны участвовать в организации последующего финансирования путем предоставления старшего и младшего долга на длительные сроки от 20 лет, в том числе через прямое участие в капитале, устраняя диспропорции в условиях финансирования проектов;
- использовать собственные аналитические центры для расчета возможных эффектов от осуществления как отдельных этапов/частей, так и проектов целиком, расположенных в разных странах-участницах.
Возможность банков развития курировать и самостоятельно участвовать в реализации одновременно нескольких частей единых трансграничных проектов на территории разных стран-участниц, потенциально повысит эффективность их реализации путем увязки и координации деятельности всех заинтересованных сторон.
[1] Маслова С.В., Соколов М.Ю. Трансграничные проекты государственно-частного партнерства: концептуальные особенности и практические аспекты управления // Вопросы государственного и муниципального управления. 2020. №1. С.101.
[2] Финансирование, субординированное относительно старшего долга, направленное на повышение собственного плеча заемщика в реализуемом проекте.
[3] В качестве примера может служить Соглашение между Правительством Российской Федерации и правительством КНР о совместном строительстве моста через реку Амур (Хейлунцзян) в районе городов Благовещенск – Хэйхэ (с изменениями на 03.09.2015).