Поскольку форма правления для любой данной страны (в определенных определенных условиях) поддается выбору, теперь необходимо рассмотреть, на какой критерий должен быть направлен выбор; каковы отличительные характеристики формы правления, наиболее подходящей для продвижения интересов любого данного общества.
Прежде чем приступить к этому исследованию, может показаться необходимым решить, каковы надлежащие функции правительства; поскольку правительство в целом является лишь средством, приемлемость средств должна зависеть от их адаптации к цели. Но такой способ постановки проблемы оказывает меньшую помощь в ее исследовании, чем можно было бы предположить, и даже не позволяет рассмотреть весь вопрос в целом. Ибо, во-первых, надлежащие функции правительства не являются чем-то постоянным, а различны в разных состояниях общества; гораздо более обширны в отсталом, чем в развитом государстве. И, во-вторых, характер правительства или набора политических институтов не может быть в достаточной степени оценен, пока мы ограничиваем наше внимание законной сферой правительственных функций; ибо, хотя доброта правительства обязательно ограничена этой сферой, к сожалению, это не так. Любой вид и степень зла, которым подвержено человечество, могут быть причинены им их правительством, и ни одно из благ, на которые способно социальное существование, не может быть реализовано дальше, чем в том случае, если конституция правительства совместима с его достижением и допускает возможности для его достижения. Не говоря уже о косвенных последствиях, прямое вмешательство государственных органов не имеет никаких необходимых ограничений, кроме ограничений человеческой жизни, и влияние правительства на благосостояние общества может быть рассмотрено или оценено с учетом не менее чем общих интересов человечества.
Будучи, таким образом, вынуждены поставить перед собой в качестве критерия хорошего и плохого правления такой сложный объект, как совокупные интересы общества, мы охотно попытались бы провести некоторую классификацию этих интересов, которая, представив их в определенных группах, могла бы дать представление о качествах, с помощью которых форма правления подходит для продвижения этих различных интересов соответственно. Было бы здорово, если бы мы могли сказать, что благо общества состоит из таких-то и таких-то элементов; один из этих элементов требует таких-то условий, другой-таких-то; таким образом, правительство, которое в наибольшей степени объединяет все эти условия, должно быть лучшим. Теория управления, таким образом, была бы построена из отдельных теорем элементов, составляющих хорошее состояние общества.
К сожалению, перечислить и классифицировать составляющие социального благополучия, чтобы допустить формирование таких теорем, - непростая задача. Большинство из тех, кто в прошлом или нынешнем поколении обращался к философии политики в каком-либо всеобъемлющем духе, чувствовали важность такой классификации, но попытки, которые были предприняты в ее направлении, пока ограничены, насколько мне известно, одним шагом. Классификация начинается и заканчивается разделением потребностей общества между двумя главами Порядка и Прогресса (во фразеологии французских мыслителей); Постоянство и Прогрессия, по словам Кольриджа. Это разделение правдоподобно и соблазнительно, судя по кажущейся четкой оппозиции между двумя его членами и замечательной разнице между чувствами, к которым они взывают. Но я понимаю, что (как бы допустимо это ни было для целей популярного дискурса) различие между Порядком, или Постоянством, и Прогрессом, используемое для определения качеств, необходимых в правительстве, ненаучно и неверно.
Ибо, во-первых, что такое Порядок и Прогресс? Что касается прогресса, то здесь нет никаких трудностей или ничего такого, что было бы очевидно на первый взгляд. Когда о прогрессе говорят как об одной из потребностей человеческого общества, можно предположить, что он означает Улучшение. Это довольно отчетливая идея. Но что такое Порядок? Иногда это означает больше, иногда меньше, но вряд ли когда-либо все, что нужно человеческому обществу, кроме улучшения.
В самом узком понимании Порядок означает Повиновение. Говорят, что правительство сохраняет порядок, если ему удается добиться того, чтобы ему повиновались. Но есть разные степени послушания, и не каждая степень похвальна. Только абсолютный деспотизм требует, чтобы отдельный гражданин безоговорочно подчинялся каждому мандату облеченных властью лиц. Мы должны, по крайней мере, ограничить определение такими мандатами, которые носят общий характер и издаются в продуманной форме законов. Порядок, понимаемый таким образом, выражает, несомненно, неотъемлемый атрибут управления. О тех, кто не в состоянии заставить выполнять свои предписания, нельзя сказать, что они управляют. Но, хотя это и необходимое условие, это не является целью правительства. То, что он должен заставить себя повиноваться, необходимо для того, чтобы он мог выполнить какую-то другую цель. Нам все еще предстоит выяснить, какова эта другая цель, которую правительство должно выполнять абстрактно от идеи улучшения и которая должна выполняться в каждом обществе, будь то стационарное или прогрессивное.
В несколько более широком смысле Порядок означает сохранение мира путем прекращения частного насилия. Говорят, что порядок существует там, где жители страны, как правило, перестали преследовать свои ссоры частной силой и приобрели привычку передавать решение своих споров и возмещение причиненного им вреда государственным органам. Но в этом более широком употреблении этого термина, так же как и в первом узком, Порядок выражает скорее одно из условий правления, чем его цель или критерий его совершенства; ибо может быть хорошо укоренилась привычка подчиняться правительству и передавать все спорные вопросы его полномочиям, и все же способ, которым правительство решает эти спорные вопросы и другие вопросы, которыми оно занимается, может отличаться на весь интервал, который отделяет лучшее от худшего из возможных.