Государственное управление в его самом широком смысле охватывает все операции политического органа, будь то законодательный, исполнительный или судебный; но в его наиболее обычном и, возможно, наиболее точном значении. Он ограничен исполнительными деталями и относится исключительно к компетенции исполнительного департамента. Фактическое ведение иностранных переговоров, подготовительные планы финансирования, применение и распределение государственных средств в соответствии с общими ассигнованиями законодательного органа, устройство армии и флота, направления военных операций, эти и другие вопросы аналогичного характера составляют то, что, по-видимому, наиболее правильно понимается администрацией правительства. Поэтому лица, непосредственному руководству которых поручены эти различные вопросы, должны рассматриваться как помощники или заместители главного судьи, и в этой связи они должны получать свои должности от его назначения, по крайней мере, от его назначения, и должны подчиняться его надзору. Такой взгляд на предмет сразу же наводит нас на мысль о тесной связи между продолжительностью пребывания в должности исполнительного судьи и стабильностью системы управления. Обратить вспять и отменить то, что было сделано предшественником, очень часто рассматривается преемником как лучшее доказательство, которое он может дать о своих способностях и способностях; и в дополнение к этой склонности, когда изменение было результатом общественного выбора, замененное лицо имеет основания полагать, что отстранение его предшественника произошло из-за неприязни к его мерам; и что чем меньше он похож на него, тем больше он будет рекомендовать себя в пользу своих избирателей. Эти соображения, а также влияние личных секретов и привязанностей, вероятно, побудили бы каждого нового президента содействовать смене людей для заполнения подчиненных должностей; и эти причины вместе не могли не вызвать позорную и губительную переменчивость в управлении правительством.
С положительной продолжительностью в значительной степени я связываю обстоятельство повторного получения права. Во-первых, необходимо дать самому офицеру склонность и решимость хорошо выполнять свою роль, а обществу время и досуг для наблюдения за тенденцией его мер и, следовательно, для формирования экспериментальной оценки их достоинств. Последнее необходимо для того, чтобы дать людям возможность, когда они сочтут нужным одобрить его поведение, сохранить его на своем посту, чтобы продлить полезность его талантов и добродетелей и обеспечить правительству преимущество постоянства в мудрой системе управления.
Ничто не кажется более правдоподобным на первый взгляд и более необоснованным при ближайшем рассмотрении, чем схема, которая в связи с настоящим пунктом имела некоторых уважаемых защитников, я имею в виду, что главный судья остается на своем посту в течение определенного времени, а затем исключает его из него либо на ограниченный период, либо навсегда. Это исключение, временное или постоянное, имело бы почти те же последствия, и эти последствия были бы по большей части скорее пагубными, чем благотворными.
Одним из негативных последствий исключения было бы уменьшение стимулов к хорошему поведению. Мало найдется людей, которые не испытывали бы гораздо меньшего рвения в исполнении долга, когда они сознавали, что преимущества положения, с которым оно было связано, должны быть упущены в определенный период, чем когда им было позволено питать надежду ЗАСЛУЖИТЬ их продолжение. Эта позиция не будет оспариваться до тех пор, пока будет признано, что желание награды является одним из сильнейших стимулов человеческого поведения; или что лучшая гарантия верности человечества состоит в том, чтобы их интересы совпадали с их долгом. Даже любовь к славе, господствующая страсть благороднейших умов, которая побудила бы человека планировать и предпринимать обширные и трудные предприятия на благо общества, требующие значительного времени для их созревания и совершенствования, если бы он мог льстить себя надеждой, что ему позволят закончить то, что он начал, напротив, удержала бы его от этого начинания, когда он предвидел, что ему придется уйти со сцены, прежде чем он сможет выполнить работу, и должен передать это, вместе со своей собственной репутацией, в руки, которые могут быть неравными или недружелюбными к задаче. Самое большее, чего можно ожидать от большинства людей в такой ситуации, - это отрицательная заслуга в том, чтобы не причинять вреда, вместо положительной заслуги в том, чтобы делать добро.
Еще одним пагубным последствием исключения было бы искушение к низменным взглядам, к наживе и, в некоторых случаях, к узурпации. Жадный человек, которому может посчастливиться занять этот пост, с нетерпением ожидая времени, когда он во всяком случае должен будет отказаться от вознаграждения, которым он наслаждался, почувствовал бы склонность, которой нелегко противостоять такому человеку, наилучшим образом использовать возможность, которой он наслаждался, пока она длилась, и, возможно, не постеснялся бы прибегнуть к самым порочным уловкам, чтобы урожай был таким же обильным, каким он был преходящим; хотя тот же самый человек, вероятно, с другой перспективой перед ним, мог бы довольствоваться обычными преимуществами своего положения и, возможно, даже не захотел бы рисковать последствиями злоупотребления своими возможностями. Его жадность могла бы охранять его жадность. Добавьте к этому, что один и тот же человек может быть тщеславным или честолюбивым, а также алчным. И если бы он мог рассчитывать продлить свои почести своим хорошим поведением, он мог бы не решиться пожертвовать своим аппетитом к ним ради своей жажды наживы. Но перед ним открывалась перспектива неминуемого уничтожения, и его жадность, скорее всего, одержит победу над осторожностью, тщеславием или честолюбием.
Честолюбивый человек тоже, когда он оказался на вершине славы своей страны, когда он с нетерпением ждал времени, когда ему придется навсегда сойти с возвышения, и размышлял о том, что никакое проявление заслуг с его стороны не спасет его от нежелательного обратного; такой человек в такой ситуации испытал бы гораздо более сильное искушение воспользоваться благоприятной конъюнктурой для попытки продлить свою власть, при любом личном риске, чем если бы у него была вероятность достичь той же цели, выполнив свой долг.
Способствовало бы ли это миру в обществе или стабильности правительства, если бы полдюжины мужчин, у которых было достаточно репутации, чтобы занять место верховного судьи, бродили среди людей, как недовольные призраки, и вздыхали о месте, которым им больше никогда не суждено было обладать?
Третьим негативным последствием исключения было бы лишение общины преимуществ опыта, накопленного главным судьей при исполнении своих обязанностей. Этот опыт является родителем мудрости, это изречение, истинность которого признают как самые мудрые, так и самые простые представители человечества. Что может быть более желательным или более существенным, чем это качество в правителях наций? Где более желательно или более необходимо, чем в первом магистрате нации? Может ли быть разумным поставить это желательное и существенное качество под запрет Конституции и объявить, что в тот момент, когда оно будет приобретено, его обладатель будет вынужден покинуть положение, в котором оно было приобретено и к которому оно приспособлено? Это, тем не менее, является точным смыслом всех тех правил, которые исключают людей из служения своей стране по выбору своих сограждан после того, как они в ходе службы подготовились к тому, чтобы делать это с большей степенью полезности.
Четвертым негативным последствием исключения было бы изгнание людей из мест службы, в которых в определенных чрезвычайных ситуациях государства их присутствие может иметь наибольшее значение для общественных интересов или безопасности. Нет ни одной нации, которая в тот или иной период не испытывала бы абсолютной необходимости в услугах конкретных людей в конкретных ситуациях; возможно, было бы не слишком убедительно сказать, для сохранения своего политического существования. Как неразумно, следовательно, должно быть каждое такое самоотверженное постановление, которое служит для того, чтобы запретить нации использовать своих собственных граждан таким образом, который наилучшим образом соответствует ее потребностям и обстоятельствам! Не предполагая личной сущности этого человека, очевидно, что смена главного судьи при начале войны или при любом подобном кризисе на другого, даже равного по достоинству, всегда будет наносить ущерб обществу, поскольку это заменит неопытность опытом и будет иметь тенденцию расшатывать и пускать на плаву уже устоявшийся состав администрации.
Пятым негативным последствием исключения будет то, что оно будет действовать как конституционное препятствие стабильности в администрации. Требуя смены людей на первом посту в стране, это потребовало бы изменения мер. Как правило, не следует ожидать, что мужчины будут отличаться, а меры останутся одинаковыми. Противоположное - это обычный ход вещей. И нам не нужно опасаться, что будет слишком много стабильности, в то время как есть даже возможность изменения; нам также не нужно желать запрещать людям продолжать проявлять доверие там, где, по их мнению, оно может быть безопасно, и где, благодаря постоянству с их стороны, они могут избежать фатальных неудобств, связанных с колебаниями советов и изменчивой политикой.
Таковы некоторые из недостатков, которые вытекают из принципа исключения. Они наиболее убедительно применимы к схеме постоянного исключения; но если мы примем во внимание, что даже частичное исключение всегда сделало бы повторную госпитализацию человека отдаленным и ненадежным объектом, сделанные наблюдения будут применимы почти так же полно к одному случаю, как и к другому.
Какие преимущества обещаны, чтобы уравновесить эти недостатки? Они представлены следующим образом: 1-е-большая независимость в магистрате; 2-е-большая безопасность для людей. Если исключение не будет постоянным, не будет никаких претензий на то, чтобы сделать вывод о первом преимуществе. Но даже в этом случае, может ли у него не быть цели за пределами его нынешнего положения, ради которой он может пожертвовать своей независимостью? Может быть, у него нет ни связей, ни друзей, ради которых он мог бы пожертвовать этим? Не может ли он быть менее склонен твердым поведением наживать личных врагов, когда он действует под впечатлением того, что быстро приближается время, по наступлении которого он не только МОЖЕТ, но и ДОЛЖЕН подвергнуться их негодованию на равной, возможно, низшей, основе? Нелегко определить, будет ли такая договоренность в наибольшей степени способствовать или ослаблять его независимость.
Что касается второго предполагаемого преимущества, то есть еще больше оснований сомневаться в нем. Если бы исключение было вечным, человек с нерегулярными амбициями, у которого одного в любом случае могли быть основания для опасений, с бесконечной неохотой согласился бы с необходимостью навсегда покинуть пост, на котором его страсть к власти и превосходству приобрела силу привычки. И если бы ему посчастливилось или он был достаточно ловок, чтобы примирить добрую волю людей, он мог бы побудить их рассматривать как очень гнусное и неоправданное ограничение себя, положение, которое было рассчитано на то, чтобы лишить их права дать новое доказательство своей привязанности к фавориту. Могут возникнуть обстоятельства, при которых это отвращение народа, поддерживающее расстроенные амбиции такого фаворита, может создать большую опасность для свободы, чем когда-либо можно было бы разумно опасаться возможности сохранения должности путем добровольного голосования сообщества, осуществляющего конституционную привилегию.
Существует избыток утонченности в идее лишить людей возможности продолжать занимать должности людей, которые, по их мнению, имели право на одобрение и доверие; преимущества которых в лучшем случае являются умозрительными и двусмысленными и уравновешиваются недостатками, гораздо более определенными и решающими.