Президент “назначает и, по совету и с согласия Сената, назначает послов, других государственных министров и консулов, судей Верховного суда и всех других должностных лиц Соединенных Штатов, чьи назначения иным образом не предусмотрены Конституцией. Но Конгресс может по закону назначить таких нижестоящих должностных лиц, которых они сочтут подходящими, только в лице Президента, или в судах, или в главах департаментов. Президент имеет право заполнять ВСЕ ВАКАНСИИ, которые могут возникнуть ВО ВРЕМЯ ПЕРЕРЫВА В РАБОТЕ СЕНАТА, путем предоставления комиссий, срок действия которых истекает в конце их следующей сессии”.
В одной из предыдущих статей отмечалось, что “истинным критерием хорошего правительства является его способность и склонность к созданию хорошей администрации”. Если признать справедливость этого замечания, то способ назначения должностных лиц Соединенных Штатов, содержащийся в предыдущих пунктах, при рассмотрении должен быть признан заслуживающим особой похвалы. Нелегко придумать план, лучше рассчитанный, чем этот, чтобы способствовать разумному выбору мужчин для заполнения должностей Профсоюза; и не нужно будет доказывать, что от этого пункта должен существенно зависеть характер его администрирования.
Все стороны согласятся с тем, что полномочия по назначению в обычных случаях должны быть изменены одним из трех способов. Им должен быть наделен либо один человек, либо ИЗБРАННОЕ собрание умеренного числа; либо один человек с согласия такого собрания. Осуществление его людьми в целом будет легко признано неосуществимым; поскольку, отказываясь от любых других соображений, это оставило бы им мало времени для чего-либо другого. Поэтому, когда в последующих рассуждениях упоминается собрание или группа людей, то сказанное должно пониматься как относящееся к избранному органу или собранию из уже приведенного описания. Люди коллективно, из-за их численности и из-за их рассеянного положения, не могут регулироваться в своих движениях тем систематическим духом заговора и интриг, которые будут выдвигаться в качестве главных возражений против передачи рассматриваемой власти группе людей.
Те, кто сам размышлял на эту тему или кто обратил внимание на замечания, сделанные в других частях этих документов, в связи с назначением Президента, я полагаю, согласятся с позицией, что всегда будет большая вероятность того, что место займет человек со способностями, по крайней мере респектабельный. Исходя из этого, я продолжаю утверждать, как правило, что один проницательный человек лучше подходит для анализа и оценки особых качеств, адаптированных к конкретным должностям, чем группа людей равной или, возможно, даже высшей проницательности.
Единственная и безраздельная ответственность одного человека, естественно, породит более живое чувство долга и более точное отношение к репутации. В связи с этим он будет чувствовать себя более обязанным и более заинтересованным в тщательном изучении качеств, необходимых для заполнения должностей, и беспристрастно отдавать предпочтение лицам, которые могут иметь на них самые справедливые претензии. У него будет МЕНЬШЕ личных привязанностей для удовлетворения, чем у группы людей, у каждого из которых, как можно предположить, будет равное количество; и будет тем менее подвержен тому, чтобы быть введенным в заблуждение чувствами дружбы и привязанности. Одного хорошо направленного человека, руководствующегося единым пониманием, не может отвлечь и исказить то разнообразие взглядов, чувств и интересов, которые часто отвлекают и искажают решения коллективного органа. Ничто так не способно возбуждать страсти человечества, как личные соображения, касаются ли они нас самих или других, которые должны быть объектами нашего выбора или предпочтения. Следовательно, при каждом осуществлении полномочий по назначению на должности собранием людей мы должны ожидать полного проявления всех личных и партийных симпатий и антипатий, пристрастий и антипатий, привязанностей и враждебности, которые испытывают те, кто составляет собрание. Выбор, который в любой момент может быть сделан при таких обстоятельствах, конечно, будет результатом либо победы, одержанной одной стороной над другой, либо компромисса между сторонами. В любом случае, внутренние достоинства кандидата будут слишком часто скрываться из виду. Во-первых, квалификация, наиболее подходящая для объединения избирательных прав партии, будет более учитываться, чем те, которые подходят человеку для этой должности. В последнем случае коалиция обычно обращается к какому-либо заинтересованному эквиваленту: “Дайте нам человека, которого мы хотим для этой должности, и у вас будет тот, кого вы хотите”. Это будет обычным условием сделки. И редко бывает так, чтобы продвижение по службе на государственной службе было главной целью либо партийных побед, либо партийных переговоров.
Истинность изложенных здесь принципов, по-видимому, почувствовали самые умные из тех, кто придирался к положению, содержащемуся в этом отношении в конвенции. Они утверждают, что президент должен был быть уполномочен назначать только при федеральном правительстве. Но нетрудно показать, что все преимущества, которых можно ожидать от такого соглашения, по существу, вытекали бы из права ВЫДВИЖЕНИЯ КАНДИДАТУРЫ, которое предлагается ему предоставить; в то время как можно было бы избежать ряда недостатков, которые могли бы сопровождать абсолютную власть назначения в руках этого должностного лица. В процессе выдвижения кандидатуры будет применено только его суждение; и поскольку его единственной обязанностью будет указать человека, который с одобрения Сената должен занять должность, его ответственность будет такой же полной, как если бы он должен был сделать окончательное назначение. С этой точки зрения не может быть никакой разницы между другими, которые должны быть объектами нашего выбора или предпочтения. Следовательно, при каждом осуществлении полномочий по назначению на должности собранием людей мы должны ожидать полного проявления всех личных и партийных симпатий и антипатий, пристрастий и антипатий, привязанностей и враждебности, которые испытывают те, кто составляет собрание. Выбор, который в любой момент может быть сделан при таких обстоятельствах, конечно, будет результатом либо победы, одержанной одной стороной над другой, либо компромисса между сторонами. В любом случае, внутренние достоинства кандидата будут слишком часто скрываться из виду. Во-первых, квалификация, наиболее подходящая для объединения избирательных прав партии, будет более учитываться, чем те, которые подходят человеку для этой должности. В последнем случае коалиция обычно обращается к какому-либо заинтересованному эквиваленту: “Дайте нам человека, которого мы хотим для этой должности, и у вас будет тот, кого вы хотите”. Это будет обычным условием сделки. И редко бывает так, чтобы продвижение по службе на государственной службе было главной целью либо партийных побед, либо партийных переговоров.
Истинность изложенных здесь принципов, по-видимому, почувствовали самые умные из тех, кто придирался к положению, содержащемуся в этом отношении в конвенции. Они утверждают, что президент должен был быть уполномочен назначать только при федеральном правительстве. Но нетрудно показать, что все преимущества, которых можно ожидать от такого соглашения, по существу, вытекали бы из права ВЫДВИЖЕНИЯ КАНДИДАТУРЫ, которое предлагается ему предоставить; в то время как можно было бы избежать ряда недостатков, которые могли бы сопровождать абсолютную власть назначения в руках этого должностного лица. В процессе выдвижения кандидатуры будет применено только его суждение; и поскольку его единственной обязанностью будет указать человека, который с одобрения Сената должен занять должность, его ответственность будет такой же полной, как если бы он должен был сделать окончательное назначение. С этой точки зрения, не может быть никакой разницы между выдвижением и назначением. Те же мотивы, которые повлияли бы на надлежащее выполнение его обязанностей в одном случае, существовали бы и в другом. И поскольку ни один человек не мог быть назначен иначе, как по его предыдущей кандидатуре, каждый человек, которого можно было бы назначить, фактически был бы его выбором.
Но не может ли его кандидатура быть отклонена? Я допускаю, что это возможно, но это может быть только для того, чтобы освободить место для еще одной номинации от него самого. Лицо, в конечном счете назначенное, должно быть объектом его предпочтения, хотя, возможно, и не в первой степени. Также не очень вероятно, что его кандидатура часто будет отклоняться. Сенат не мог поддаться искушению из-за предпочтения, которое они могли бы испытывать к другому, отклонить предложенное; потому что они не могли быть уверены, что лицо, которого они могли бы пожелать, будет выдвинуто вторым или любым последующим назначением. Они даже не могли быть уверены в том, что будущая номинация представит кандидата в какой-либо степени более приемлемого для них; и поскольку их несогласие может бросить своего рода клеймо на отвергнутого человека и может иметь вид отражения в решении главного судьи, маловероятно, что их санкция часто будет отклонена, если для отказа не было особых и веских причин.
С какой целью тогда требуется сотрудничество Сената? Я отвечаю, что необходимость их согласования оказала бы мощное, хотя, в общем-то, бесшумное действие. Это было бы отличной проверкой духа фаворитизма в президенте и в значительной степени предотвратило бы назначение непригодных персонажей из-за государственных предрассудков, семейных связей, личной привязанности или стремления к популярности. В дополнение к этому, это было бы эффективным источником стабильности в администрации.
Легко будет понять, что человек, который сам распоряжался своими должностями, в гораздо большей степени руководствовался бы своими личными склонностями и интересами, чем когда он был обязан подчинить правильность своего выбора обсуждению и определению другого и независимого органа, и этот орган представляет собой целую ветвь законодательной власти. Возможность отказа была бы сильным мотивом для того, чтобы проявить заботу при предложении. Опасность для его собственной репутации и, в случае выборного судьи, для его политического существования, от предательства духа фаворитизма или неприличной погони за популярностью до наблюдения за органом, мнение которого имело бы большой вес при формировании общественного мнения, не могла не действовать как барьер для того и другого. Ему было бы и стыдно, и страшно выдвигать на самые выдающиеся или прибыльные должности кандидатов, у которых не было никаких других достоинств, кроме того, что они происходили из того же штата, к которому он особенно принадлежал, или были тем или иным образом лично связаны с ним, или обладали необходимой незначительностью и уступчивостью, чтобы сделать их подобострастными инструментами своего удовольствия.
На это рассуждение было высказано возражение, что президент, под влиянием права выдвижения кандидатур, может заручиться согласием Сената с его взглядами. Это предположение о всеобщей верности человеческой природе является немногим меньшей ошибкой в политических рассуждениях, чем предположение об универсальной честности. Институт делегированной власти подразумевает, что среди человечества есть доля добродетели и чести, которые могут быть разумной основой доверия; и опыт оправдывает теорию. Было установлено, что она существовала в самые коррумпированные периоды самых коррумпированных правительств. Верность Британской Палаты общин долгое время была предметом обвинений против этого органа, как в стране, к которой они принадлежат, так и в этой; и нельзя сомневаться, что обвинение в значительной степени обосновано. Но так же мало можно сомневаться в том, что всегда существует большая часть органа, состоящего из независимых и общественных деятелей, которые имеют влиятельный вес в советах нации. Следовательно, (не исключая и нынешнее царствование) часто можно видеть, что чувство этого тела контролирует склонности монарха как в отношении людей, так и в отношении мер. Хотя поэтому было бы допустимо предположить, что исполнительная власть может иногда влиять на некоторых лиц в Сенате, все же предположение о том, что он мог бы в целом приобрести целостность всего органа, было бы вынужденным и маловероятным. Человек, склонный видеть человеческую природу такой, какая она есть, не преувеличивая ее добродетели или не преувеличивая ее пороки, увидит достаточные основания для доверия к честности Сената, чтобы быть уверенным не только в том, что исполнительная власть не сможет развратить или соблазнить большинство ее членов, но и в том, что необходимость ее сотрудничества в деле назначения будет значительным и благотворным ограничением для поведения этого магистрата. И при этом честность Сената не является единственной опорой. Конституция предусмотрела некоторые важные меры предосторожности против опасности влияния исполнительной власти на законодательный орган: в ней говорится, что “Ни один сенатор или представитель не должен в течение времени, НА КОТОРОЕ ОН БЫЛ ИЗБРАН, назначаться на какую-либо гражданскую должность в Соединенных Штатах, которая должна быть создана, или вознаграждение за которую должно быть увеличено, в течение этого времени; и ни одно лицо, занимающее какую-либо должность в Соединенных Штатах, не должно быть членом ни одной из палат во время его пребывания в должности”.