Изучив конституцию Палаты представителей и ответив на те возражения против нее, которые, по-видимому, заслуживают внимания, я приступаю к рассмотрению Сената.
Главы, в которых может рассматриваться этот член правительства, следующие: I. Квалификация сенаторов; II. Назначение их законодательными органами штатов; III. Равенство представительства в Сенате; IV. Число сенаторов и срок, на который они должны быть избраны; V. Полномочия, которыми наделен Сенат.
I. Квалификация, предлагаемая для сенаторов, в отличие от квалификации представителей, заключается в более преклонном возрасте и более длительном сроке гражданства. Сенатору должно быть не менее тридцати лет, а представителю-двадцать пять. И первый должен был быть гражданином девять лет, так как для второго требуется семь лет. Уместность этих различий объясняется природой сенаторского доверия, которое, требуя большей степени информации и стабильности характера, требует в то же время, чтобы сенатор достиг периода жизни, наиболее вероятного для предоставления этих преимуществ; и которое, непосредственно участвуя в сделках с иностранными государствами, не должно осуществляться теми, кто не полностью отучен от предрасположенностей и привычек, присущих иностранному происхождению и образованию. Срок в девять лет представляется благоразумной посредственностью между полным исключением усыновленных граждан, чьи заслуги и таланты могут претендовать на долю общественного доверия, и неизбирательным и поспешным их допуском, что может создать канал для иностранного влияния на национальные советы.
ii. В равной степени нет необходимости распространяться о назначении сенаторов законодательными органами штатов. Среди различных способов, которые могли бы быть разработаны для формирования этой ветви власти, тот, который был предложен конвенцией, вероятно, наиболее соответствует общественному мнению. Это рекомендуется благодаря двойному преимуществу в пользу избранного назначения и предоставления правительствам штатов такого органа при формировании федерального правительства, который должен обеспечить авторитет первого и может сформировать удобную связь между двумя системами.
iii. Равенство представительства в Сенате-это еще один момент, который, будучи, очевидно, результатом компромисса между противоположными притязаниями больших и малых штатов, не требует большого обсуждения. Если действительно верно, что среди народа, полностью объединенного в одну нацию, каждый округ должен иметь ПРОПОРЦИОНАЛЬНУЮ долю в правительстве, и что среди независимых и суверенных государств, объединенных простой лигой, партии, какими бы неравными по размеру они ни были, должны иметь РАВНУЮ долю в общих советах, то, по-видимому, не без причины, что в составной республике, имеющей как национальный, так и федеральный характер, правительство должно основываться на сочетании принципов пропорционального и равного представительства. Но излишне пытаться, по стандартам теории, использовать ту часть Конституции, которая разрешена всем, чтобы быть результатом не теории, а “духа дружбы и того взаимного уважения и уступок, которые особенность нашей политической ситуации сделала необходимыми”. К общему правительству с полномочиями, равными его целям, призывает голос и еще более громко политическая ситуация Америки. Правительство, основанное на принципах, более согласующихся с пожеланиями крупных государств, вряд ли будет получено от малых государств. Таким образом, единственный вариант для первого заключается в том, чтобы выбрать между предлагаемым правительством и правительством, которое еще более нежелательно. В соответствии с этой альтернативой совет благоразумия должен состоять в том, чтобы принять меньшее зло; и вместо того, чтобы предаваться бесплодному ожиданию возможных неприятностей, которые могут последовать, лучше подумать о выгодных последствиях, которые могут квалифицировать жертву.
В этом духе можно отметить, что равное право голоса, предоставленное каждому штату, является одновременно конституционным признанием части суверенитета, остающейся в отдельных штатах, и инструментом сохранения этого остаточного суверенитета. До сих пор равенство должно быть не менее приемлемым для больших, чем для малых государств, поскольку они не менее заботятся о том, чтобы всеми возможными способами уберечься от неправильного объединения штатов в одну простую республику.
Еще одним преимуществом, вытекающим из этого компонента конституции Сената, является дополнительное препятствие, которое он должен доказать против ненадлежащих законодательных актов. Теперь ни один закон или резолюция не могут быть приняты без согласия, во-первых, большинства народа, а затем большинства штатов. Следует признать, что эта сложная проверка законодательства в некоторых случаях может быть как вредной, так и полезной; и что особая защита, которую она предполагает в пользу малых государств, была бы более рациональной, если бы какие-либо общие для них интересы, отличные от интересов других государств, в противном случае подвергались бы особой опасности. Но поскольку более крупные государства всегда смогут, благодаря своей власти над поставками, победить неразумное использование этой прерогативы меньших государств, и поскольку способность и избыток законотворчества, по-видимому, являются болезнями, которым наши правительства наиболее подвержены, не исключено, что эта часть Конституции может быть более удобной на практике, чем это кажется многим на первый взгляд.
iv. Далее следует рассмотреть вопрос о количестве сенаторов и продолжительности их назначения. Чтобы составить точное суждение по обоим этим пунктам, будет уместно выяснить цели, на которые должен ответить сенат; и для того, чтобы убедиться в этом, необходимо будет рассмотреть неудобства, которые республика должна испытывать из-за отсутствия такого учреждения.
Первый. Это несчастье для республиканского правительства, хотя и в меньшей степени, чем для других правительств, что те, кто управляет им, могут забыть о своих обязательствах перед своими избирателями и оказаться неверными их важному доверию. С этой точки зрения сенат, как вторая ветвь законодательной ассамблеи, отличная от первой и разделяющая власть с ней, во всех случаях должен быть спасительной проверкой правительства. Это удваивает безопасность людей, требуя согласия двух различных органов в схемах узурпации или вероломства, где в противном случае было бы достаточно амбиций или коррупции одного из них. Это мера предосторожности, основанная на таких четких принципах и теперь так хорошо понятая в Соединенных Штатах, что было бы более чем излишним распространяться о ней. Я едва замечу, что, поскольку невероятность зловещих комбинаций будет пропорциональна несходству в гениальности двух органов, должно быть политично отличать их друг от друга по всем обстоятельствам, которые будут заключаться в должной гармонии во всех надлежащих мерах и с подлинными принципами республиканского правительства.
Во-вторых. На необходимость сената не в меньшей степени указывает склонность всех отдельных и многочисленных собраний поддаваться порыву внезапных и бурных страстей и поддаваться соблазну фракционных лидеров к невоздержанным и пагубным решениям. Примеров по этому вопросу можно привести бесчисленное множество; и из судебных разбирательств в Соединенных Штатах, а также из истории других стран. Но позиция, которая не будет опровергнута, не нуждается в доказательствах. Все, что нужно отметить, - это то, что тело, которое должно исправить эту немощь, само должно быть свободно от нее и, следовательно, должно быть менее многочисленным. Кроме того, он должен обладать большой твердостью и, следовательно, должен сохранять свою власть в течение значительного срока.
В-третьих. Еще один недостаток, который должен быть предоставлен сенатом, заключается в недостаточном знакомстве с объектами и принципами законодательства. Невозможно, чтобы собрание людей, призванных по большей части из-за занятий частного характера, продолжавших назначаться в течение короткого времени и не руководствующихся постоянным мотивом посвящать промежутки общественной деятельности изучению законов, дел и всесторонних интересов своей страны, должно, если его предоставить полностью самим себе, избежать множества важных ошибок при осуществлении своего законодательного доверия. Можно с полным основанием утверждать, что немалую долю нынешних затруднений Америки следует обвинять в ошибках наших правительств; и что они исходили скорее из голов, чем из сердец большинства их авторов. В самом деле, что такое все отменяющие, объясняющие и изменяющие законы, которые наполняют и позорят наши объемистые кодексы, как не столько памятников недостаточной мудрости; так много импичментов, выставляемых каждой последующей сессией против каждой предыдущей сессии; так много предостережений народу о ценности тех вспомогательных средств, которых можно ожидать от хорошо сформированного сената?
Хорошее правительство подразумевает две вещи: во-первых, верность цели правительства, которая заключается в счастье народа; во-вторых, знание средств, с помощью которых эта цель может быть достигнута наилучшим образом. Некоторым правительствам недостает обоих этих качеств; большинству правительств недостает первого. Я не стесняюсь утверждать, что в американских правительствах слишком мало внимания уделялось последнему. Федеральная конституция позволяет избежать этой ошибки; и что заслуживает особого внимания, она предусматривает последнее в режиме, который повышает безопасность для первого.
В-четвертых. Изменчивость в общественных советах, возникающая в результате быстрой смены новых членов, какими бы квалифицированными они ни были, самым решительным образом указывает на необходимость какого-либо стабильного института в правительстве. Установлено, что на каждых новых выборах в Штатах меняется половина представителей. Из этой перемены людей должна произойти перемена мнений, а из перемены мнений-перемена мер. Но постоянное изменение даже хороших мер несовместимо со всеми правилами благоразумия и любой перспективой успеха. Это замечание подтверждается в частной жизни и становится более справедливым, а также более важным в национальных сделках.
Проследить пагубные последствия изменчивого правительства заняло бы целый том. Я намекну лишь на несколько, каждый из которых будет восприниматься как источник бесчисленного множества других.
Во-первых, это лишает уважения и доверия других наций, а также всех преимуществ, связанных с национальным характером. Человек, который, как замечают, непостоянен в своих планах или, возможно, ведет свои дела вообще без какого-либо плана, сразу же отмечается всеми благоразумными людьми как быстрая жертва своей собственной неустойчивости и глупости. Его более дружелюбные соседи могут пожалеть его, но все откажутся связать свою судьбу с его судьбой; и немало из них воспользуются возможностью сколотить свое состояние на его судьбе. Одна нация для другой то же, что один индивид для другого; с этим печальным различием, возможно, связано то, что первые, испытывающие меньше доброжелательных эмоций, чем вторые, также находятся под меньшими ограничениями от получения неправомерной выгоды от неосторожности друг друга. Следовательно, каждая нация, чьи дела свидетельствуют о недостатке мудрости и стабильности, может рассчитывать на все потери, которые могут быть понесены в результате более систематической политики их более мудрых соседей. Но лучшая инструкция по этому вопросу, к сожалению, передана Америке на примере ее собственной ситуации. Она обнаруживает, что ее друзья не уважают ее; что она-насмешка своих врагов; и что она-добыча для каждой нации, которая заинтересована в спекуляции на ее колеблющихся советах и запутанных делах.
Внутренние последствия изменчивой политики еще более пагубны. Это отравляет благословение самой свободы. Народу будет мало пользы от того, что законы принимаются людьми по их собственному выбору, если законы будут настолько объемными, что их невозможно прочесть, или настолько бессвязными, что их невозможно понять; если они будут отменены или пересмотрены до их обнародования или претерпят такие постоянные изменения, что ни один человек, который знает, что такое закон сегодня, не может догадаться, каким он будет завтра. Закон определяется как правило действия; но как это может быть правилом, которое мало известно и менее фиксировано?
Другим следствием общественной нестабильности является необоснованное преимущество, которое она дает проницательным, предприимчивым и богатым немногим над трудолюбивой и одетой в форму массой людей. Каждое новое постановление, касающееся торговли или доходов или каким-либо образом влияющее на стоимость различных видов собственности, представляет новый урожай для тех, кто наблюдает за изменениями и может проследить их последствия; урожай, выращенный не самими собой, а трудом и заботами огромного числа их сограждан. Это такое положение вещей, при котором можно с некоторой долей правды сказать, что законы создаются для НЕМНОГИХ, а не для МНОГИХ.
С другой точки зрения, большой вред наносит нестабильное правительство. Отсутствие доверия к общественным советам подрывает любое полезное начинание, успех и прибыль которого могут зависеть от продолжения существующих договоренностей. Какой благоразумный торговец станет рисковать своим состоянием в какой-либо новой отрасли торговли, если он не знает ничего, кроме того, что его планы могут быть признаны незаконными до того, как они будут выполнены? Какой фермер или фабрикант согласится на поощрение, оказываемое какому-либо конкретному земледелию или учреждению, когда у него нет уверенности в том, что его подготовительные работы и достижения не сделают его жертвой непостоянного правительства? Одним словом, не может быть достигнуто никаких значительных улучшений или достойных похвалы предприятий, которые требуют поддержки устойчивой системы национальной политики.
Но самым прискорбным последствием всего этого является то уменьшение привязанности и благоговения, которое проникает в сердца людей по отношению к политической системе, которая выдает так много признаков немощи и разочаровывает так много их лестных надежд. Ни одно правительство, равно как и отдельный человек, не будет долго уважаться, не будучи по-настоящему респектабельным; и не будет по-настоящему респектабельным, не обладая определенной долей порядка и стабильности.