Показав, что ни одна из полномочий, переданных федеральному правительству, не является ненужной или ненадлежащей, следующий вопрос, который необходимо рассмотреть, заключается в том, будет ли вся их масса опасна для части полномочий, оставшихся в нескольких штатах. Противники плана конвенции, вместо того, чтобы в первую очередь рассмотреть, какая степень власти была абсолютно необходима для целей федерального правительства, исчерпали себя вторичным исследованием возможных последствий предлагаемой степени власти для правительств конкретных штатов. Но если Союз, как было показано, необходим для обеспечения безопасности народа Америки от иностранной опасности; если он необходим для их безопасности от раздоров и войн между различными государствами; если необходимо защитить их от тех жестоких и репрессивных группировок, которые озлобляют благословения свободы, и от тех военных учреждений, которые должны постепенно отравлять сам ее источник; одним словом, если Союз необходим для счастья народа Америки, разве не нелепо в качестве возражения против правительства, без которого цели Союза не могут быть достигнуты, настаивать на том, что такое правительство может умалять важность правительств отдельных штатов? Была ли тогда осуществлена Американская революция, была ли образована Американская Конфедерация, была ли пролита драгоценная кровь тысяч и расточены с трудом заработанные миллионы не для того, чтобы народ Америки наслаждался миром, свободой и безопасностью, а для того, чтобы правительство отдельных штатов, эти конкретные муниципальные учреждения могли обладать определенной степенью власти и быть наделены определенными достоинствами и атрибутами суверенитета? Мы слышали о нечестивом учении в Старом Свете, что люди были созданы для королей, а не короли для народа. Должна ли та же самая доктрина быть возрождена в Новой, в другой форме, что прочное счастье народа должно быть принесено в жертву взглядам политических институтов другой формы? Политикам еще слишком рано полагать, что мы забываем о том, что общественное благо, реальное благосостояние огромного числа людей, является высшей целью, к которой следует стремиться; и что никакая форма правления не имеет иной ценности, чем та, которая может быть приспособлена для достижения этой цели. Если бы план съезда был неблагоприятен для общественного счастья, мой голос звучал бы так: Отвергните этот план. Если бы сам Союз не соответствовал общественному счастью, он был бы упразднен. Аналогичным образом, поскольку суверенитет государств не может быть согласован со счастьем народа, голос каждого добропорядочного гражданина должен быть,
Пусть первое будет принесено в жертву второму. Насколько необходима жертва, было показано. Вопрос в том, насколько под угрозой окажутся необработанные остатки, стоит перед нами. В ходе этих статей было затронуто несколько важных соображений, которые опровергают предположение о том, что деятельность федерального правительства постепенно окажется фатальной для правительств штатов. Чем больше я вращаюсь в этой теме, тем больше убеждаюсь, что равновесие с гораздо большей вероятностью будет нарушено преобладанием последней шкалы, чем первой. Мы видели во всех примерах древних и современных конфедераций сильнейшую тенденцию, постоянно проявляющуюся в членах, лишать общее правительство его полномочий, при этом у последнего очень неэффективная способность защищаться от посягательств. Хотя в большинстве из этих примеров система настолько отличалась от рассматриваемой, что значительно ослабляла любые выводы относительно последней из судьбы первой, все же, поскольку государства сохранят в соответствии с предлагаемой Конституцией очень обширную часть активного суверенитета, вывод не следует полностью игнорировать. В Ахейской лиге вполне вероятно, что федеральный глава обладал определенной степенью и видами власти, что придавало ему значительное сходство с правительством, созданным конвенцией. Ликийская конфедерация, насколько передаются ее принципы и форма, должна была иметь еще большую аналогию с ней. Однако история не сообщает нам, чтобы кто-либо из них когда-либо вырождался или имел тенденцию вырождаться в единое консолидированное правительство. Напротив, мы знаем, что разорение одного из них произошло из-за неспособности федеральной власти предотвратить разногласия и, наконец, разъединение подчиненных властей. Эти случаи тем более заслуживают нашего внимания, что внешние причины, по которым составные части были прижаты друг к другу, были гораздо более многочисленными и мощными, чем в нашем случае; и, следовательно, менее мощных внутренних связок было бы достаточно, чтобы связать члены с головой и друг с другом. В феодальной системе мы видели пример подобной склонности. Несмотря на отсутствие должной симпатии во всех случаях между местными государями и народом, а также симпатии в некоторых случаях между общим сувереном и последним, обычно случалось, что местные государи преобладали в соперничестве за посягательства.
Если бы никакие внешние опасности не принуждали к внутренней гармонии и подчинению, и, в частности, если бы местные монархи пользовались симпатиями народа, великие королевства в Европе в это время состояли бы из такого же количества независимых князей, как раньше были феодальные бароны. Правительство штата будет иметь преимущество перед федеральным правительством, независимо от того, сравниваем ли мы их в отношении непосредственной зависимости одного от другого; веса личного влияния, которым будет обладать каждая сторона; полномочий, которыми они соответственно наделены; к пристрастию и вероятной поддержке народа; к склонности и способности сопротивляться и расстраивать меры друг друга. Правительства штатов могут рассматриваться как составные и существенные части федерального правительства; в то время как последнее в настоящее время не имеет существенного значения для функционирования или организации первого. Без вмешательства законодательных органов штатов президент Соединенных Штатов вообще не может быть избран. Они должны во всех случаях принимать большое участие в его назначении и, возможно, в большинстве случаев сами будут определять его. Сенат будет избираться абсолютно и исключительно законодательными органами штатов. Даже Палата представителей, хотя и избирается непосредственно из народа, будет избираться в значительной степени под влиянием того класса людей, чье влияние на народ обеспечивает для себя избрание в законодательные органы штатов. Таким образом, каждая из основных ветвей федерального правительства будет в большей или меньшей степени обязана своим существованием благосклонности правительств штатов и, следовательно, должна испытывать зависимость, которая с гораздо большей вероятностью породит склонность к слишком подобострастному, чем к слишком властному отношению к ним. С другой стороны, составные части правительств штатов ни в коем случае не будут обязаны своим назначением прямому агентству федерального правительства и очень мало, если вообще будут обязаны, местному влиянию его членов. Число лиц, занятых в соответствии с Конституцией Соединенных Штатов, будет намного меньше, чем число занятых в конкретных штатах.
Следовательно, на стороне первого будет меньше личного влияния, чем на стороне второго. Члены законодательных, исполнительных и судебных департаментов тринадцати и более штатов, мировые судьи, офицеры милиции, служащие министерства юстиции, со всеми должностными лицами округов, корпораций и городов для трех миллионов и более человек, смешанные и имеющие особое знакомство с каждым классом и кругом людей, должны превосходить, вне всякой пропорции, как по численности, так и по влиянию, тех, кто будет занят в управлении федеральной системой. Сравните членов трех крупных департаментов тринадцати штатов, исключая из судебного департамента мировых судей, с членами соответствующих департаментов единого правительства Союза; сравните офицеров милиции трех миллионов человек с военными и морскими офицерами любого учреждения, которое находится в пределах вероятности или, я могу добавить, возможности, и только с этой точки зрения мы можем объявить преимущество штатов решающим. Если федеральное правительство хочет иметь сборщиков доходов, то у правительств штатов тоже будут свои. И поскольку те из первых будут в основном на морском побережье и не очень многочисленны, в то время как те из последних будут разбросаны по всей стране и будут очень многочисленны, преимущество с этой точки зрения также лежит на той же стороне. I
верно, что Конфедерация должна обладать и может осуществлять полномочия по сбору внутренних, а также внешних налогов на всей территории Штатов; но вполне вероятно, что к этим полномочиям не будут прибегать, за исключением дополнительных целей получения доходов; что затем Штатам будет предоставлена возможность предоставлять свои квоты за счет своих собственных предыдущих сборов; и что в конечном итоге сбор под непосредственным руководством Союза, как правило, будет производиться должностными лицами и в соответствии с правилами, назначенными несколькими штатами. Действительно, весьма вероятно, что в других случаях, особенно при организации судебной власти, должностные лица Штатов будут наделены соответствующими полномочиями Союза.
Однако, если бы случилось так, что отдельные сборщики внутренних доходов должны были быть назначены федеральным правительством, влияние всего числа не выдержало бы сравнения с влиянием множества государственных служащих в противоположном масштабе.
В каждом округе, которому будет выделен федеральный сборщик налогов, будет не менее тридцати или сорока, а то и больше, должностных лиц различного профиля, и многие из них будут людьми с характером и весом, чье влияние будет на стороне штата. Полномочия, делегированные предлагаемой Конституцией федеральному правительству, немногочисленны и определены. Те, которые должны остаться в правительствах штатов, многочисленны и неопределенны. Первое будет осуществляться главным образом на внешних объектах, таких как война, мир, переговоры и внешняя торговля; с последним, по большей части, будет связана власть налогообложения. Полномочия, предоставленные нескольким государствам, будут распространяться на все объекты, которые при обычном ходе дел касаются жизни, свобод и собственности людей, а также внутреннего порядка, улучшения и процветания государства. Операции федерального правительства будут наиболее масштабными и важными во времена войны и опасности; операции правительств штатов-во времена мира и безопасности. Поскольку первые периоды, вероятно, будут иметь небольшую долю по сравнению со вторыми, правительства штатов получат здесь еще одно преимущество перед федеральным правительством. Действительно, чем более адекватные федеральные полномочия могут быть предоставлены национальной обороне, тем реже будут возникать те опасные ситуации, которые могли бы способствовать их господству над правительствами конкретных штатов. Если новая Конституция будет рассмотрена с точностью и откровенностью, то окажется, что изменение, которое она предлагает, состоит гораздо меньше в добавлении НОВЫХ ПОЛНОМОЧИЙ Союзу, чем в усилении его ПЕРВОНАЧАЛЬНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ. Регулирование торговли, это правда, является новой силой; но это, по-видимому, дополнение, против которого мало кто возражает и в отношении которого нет никаких опасений. Полномочия, связанные с войной и миром, армиями и флотами, договорами и финансами, а также другие более значительные полномочия, - все это наделено существующим Конгрессом статьями Конфедерации. Предлагаемое изменение не расширяет эти полномочия; оно лишь заменяет более эффективный способ их осуществления. Изменение, касающееся налогообложения, может рассматриваться как наиболее важное; и все же нынешний Конгресс имеет такое же полное право ТРЕБОВАТЬ от штатов неограниченных поставок денег для общей обороны и общего благосостояния, как будущий Конгресс должен будет требовать их от отдельных граждан; и последние будут не более обязаны, чем сами штаты, платить квоты, соответственно облагаемые налогом с них. Если бы штаты пунктуально соблюдали статьи Конфедерации или могли бы обеспечить их соблюдение такими мирными средствами, которые могут быть успешно использованы в отношении отдельных лиц, наш прошлый опыт очень далек от того, чтобы поддержать мнение о том, что правительства штатов утратили бы свои конституционные полномочия и постепенно подверглись бы полной консолидации. Утверждать, что такое событие произошло бы, означало бы сразу сказать, что существование правительств штатов несовместимо с какой бы то ни было системой, которая выполняет основные цели Союза.