В последней статье было показано, что политическая апофеоза, рассмотренная там, не требует, чтобы законодательные, исполнительные и судебные департаменты были полностью не связаны друг с другом. В следующем месте я возьму на себя обязательство показать, что, если эти департаменты не будут настолько связаны и объединены, чтобы обеспечить каждому конституционный контроль над другими, степень разделения, требуемая максимой, как необходимая для свободного правительства, никогда на практике не может быть должным образом сохранена. Все стороны согласны с тем, что полномочия, должным образом принадлежащие одному из департаментов, не должны напрямую и полностью управляться ни одним из других департаментов. Столь же очевидно, что ни один из них не должен прямо или косвенно оказывать подавляющее влияние на других при осуществлении своих соответствующих полномочий. Нельзя отрицать, что власть имеет вторгающуюся природу и что ее следует эффективно сдерживать, чтобы она не выходила за установленные для нее пределы.
Таким образом, после теоретической дискриминации нескольких классов власти, поскольку они по своей природе могут быть законодательными, исполнительными или судебными, следующая и самая трудная задача состоит в том, чтобы обеспечить некоторую практическую безопасность для каждого из них от вторжения других.
Какой должна быть эта безопасность, - это великая проблема, которую необходимо решить. Будет ли достаточно точно обозначить границы этих ведомств в конституции правительства и доверять этим пергаментным барьерам против посягающего духа власти? Это та безопасность, на которую, по-видимому, в основном полагались составители большинства американских конституций. Но опыт убеждает нас, что эффективность этого положения была сильно переоценена; и что более адекватная защита необходима для более слабых, против более могущественных членов правительства. Законодательный департамент повсеместно расширяет сферу своей деятельности и вовлекает всю власть в свой стремительный водоворот. Основатели наших республик имеют столько заслуг за проявленную ими мудрость, что никакая задача не может быть менее приятной, чем указать на ошибки, в которые они впали. Уважение к истине, однако, обязывает нас отметить, что они, похоже, ни на мгновение не отводили глаз от опасности, угрожающей свободе, от разросшейся и всеохватывающей прерогативы наследственного судьи, поддерживаемой и укрепляемой наследственной ветвью законодательной власти. Они, похоже, никогда не вспоминали об опасности узурпации законодательной власти, которая, собирая всю власть в одних руках, должна привести к той же тирании, которой угрожает узурпация исполнительной власти. В правительстве, где многочисленные и обширные прерогативы находятся в руках наследственного монарха, исполнительный департамент совершенно справедливо рассматривается как источник опасности и за ним следят со всей ревностью, которую должно внушать рвение к свободе. В демократии, где множество людей лично осуществляют законодательные функции и постоянно подвергаются, из-за своей неспособности к регулярному обсуждению и согласованным мерам, амбициозным интригам своих исполнительных магистратов, тирания вполне может быть воспринята в какой-нибудь благоприятной чрезвычайной ситуации, чтобы начать в том же квартале. Но в представительной республике, где исполнительная власть тщательно ограничена, как по размерам, так и по продолжительности ее власти, и где законодательная власть осуществляется собранием, которое вдохновляется предполагаемым влиянием на людей с бесстрашной уверенностью в своих силах; которое достаточно многочисленно, чтобы чувствовать все страсти, которые приводят в действие множество, но все же не настолько многочисленно, чтобы быть неспособным преследовать цели своих страстей, средствами, которые предписывает разум.; это противоречит предприимчивым амбициям этого департамента, что люди должны потакать всей своей ревности и исчерпывать все свои меры предосторожности. Законодательный департамент получает преимущество в наших правительствах от других обстоятельств. Его конституционные полномочия одновременно более обширны и менее подвержены точным ограничениям, поэтому он может с большей легкостью маскировать под сложными и косвенными мерами посягательства, которые он совершает на координирующие ведомства. Нередко возникает вопрос о реальной деликатности в законодательных органах, будет ли действие той или иной меры выходить или не выходить за рамки законодательной сферы. С другой стороны, поскольку исполнительная власть ограничена более узким кругом и более проста по своей природе, а судебная власть описывается еще менее неопределенными ориентирами, проекты узурпации любым из этих ведомств немедленно предадут и потерпят поражение. И это еще не все: поскольку только законодательный департамент имеет доступ к карманам людей и в некоторых конституциях имеет полную свободу действий и во всех случаях преобладающее влияние на денежные вознаграждения тех, кто заполняет другие департаменты, в последнем создается зависимость, которая дает еще большую свободу посягательствам первого. Я обратился к нашему собственному опыту, чтобы убедиться в истинности того, что я продвигаю по этому вопросу. Если бы было необходимо проверить этот опыт конкретными доказательствами, они могли бы множиться без конца. Я мог бы найти свидетеля в каждом гражданине, который участвовал или был внимателен к курсу государственного управления. Я мог бы в изобилии собирать ваучеры из архивов и архивов каждого штата в Союзе. Но в качестве более краткого и в то же время столь же удовлетворительного доказательства я сошлюсь на пример двух государств, подтвержденный двумя безупречными авторитетами. Первый пример-Виргиния, штат, который, как мы видели, прямо заявил в своей конституции, что три великих департамента не должны смешиваться. Органом, поддерживающим его, является г-н Джефферсон, который, помимо других своих преимуществ для наблюдения за деятельностью правительства, сам был его главным судьей. Чтобы в полной мере передать идеи, которые произвел на него его опыт по этому вопросу, необходимо будет процитировать отрывок некоторой длины из его очень интересных “Заметок о штате Вирджиния”, стр. 195. “Все полномочия правительства, законодательные, исполнительные и судебные, переходят к законодательному органу. Сосредоточение их в одних руках-это как раз и есть определение деспотического правления. Не будет облегчением, если эти полномочия будут осуществляться множеством рук, а не одной. Сто семьдесят три деспота, несомненно,будут такими же угнетающими, как и один. Пусть те, кто сомневается в этом, обратят свои взоры на Венецианскую республику. Как мало пользы нам принесет то, что они выбраны нами самими. ВЫБОРНЫЙ ДЕСПОТИЗМ не был тем правительством, за которое мы боролись; но такой, который должен быть основан не только на свободных принципах, но и в котором полномочия правительства должны быть разделены и сбалансированы между несколькими органами магистратуры таким образом, чтобы никто не мог выйти за их законные пределы, не будучи эффективно сдерживаемым и сдерживаемым другими.
По этой причине та конвенция, которая приняла постановление о правительстве, заложила свою основу на том основании, что законодательные, исполнительные и судебные департаменты должны быть отдельными и отличными друг от друга, чтобы ни одно лицо не могло осуществлять полномочия более чем одного из них одновременно. НО МЕЖДУ ЭТИМИ НЕСКОЛЬКИМИ ДЕРЖАВАМИ НЕ БЫЛО НИКАКОГО БАРЬЕРА. Члены судебной и исполнительной власти остались зависимыми от законодательной власти в плане их существования на посту, а некоторые из них-в плане их дальнейшего пребывания на этом посту. Поэтому, если законодательная власть возьмет на себя исполнительную и судебную власть, вряд ли будет предпринято какое-либо противодействие; и если оно будет предпринято, оно не может быть эффективным, потому что в этом случае они могут облечь свои действия в форму актов Собрания, которые сделают их обязательными для других ветвей власти. Соответственно, ВО МНОГИХ случаях они ИМЕЮТ ОПРЕДЕЛЕННЫЕ ПРАВА, которые должны были быть оставлены на усмотрение СУДЕБНЫХ ОРГАНОВ, и РУКОВОДСТВО ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В ТЕЧЕНИЕ ВСЕГО ВРЕМЕНИ ИХ СЕССИИ СТАНОВИТСЯ ПРИВЫЧНЫМ И ПРИВЫЧНЫМ. “Другой штат, который я возьму в качестве примера, - это Пенсильвания; и другой орган власти, Совет цензоров, собиравшийся в 1783 и 1784 годах. Частью обязанности этого органа, как указано в конституции, было “выяснение того, была ли конституция сохранена в неприкосновенности во всех ее частях; и выполнили ли законодательные и исполнительные ветви власти свой долг хранителей народа, или взяли на себя, или осуществляли другие или более широкие полномочия, чем они имеют право по конституции. “ Во исполнение этого доверия совет обязательно проводил сравнение как законодательных, так и исполнительных процедур с конституционными полномочиями этих департаментов; и из перечисленных фактов, а также из того, что обе стороны в совете согласились с правдой большинства из них, представляется, что конституция была грубо нарушена законодательным органом в ряде важных случаев. Было принято большое количество законов, нарушающих, без какой-либо очевидной необходимости, правило, требующее, чтобы все законопроекты публичного характера были предварительно напечатаны для рассмотрения народом; хотя это одна из мер предосторожности, на которые в основном опирается конституция против неправомерных законодательных актов. Конституционный суд присяжных был нарушен, и были приняты полномочия, которые не были делегированы конституцией.
Исполнительная власть была узурпирована. Оклады судей, которые конституция прямо требует установить, иногда варьировались; и дела, относящиеся к судебному департаменту, часто рассматривались в рамках законодательного регулирования и определения. Те, кто желает ознакомиться с несколькими подробностями, относящимися к каждой из этих глав, могут ознакомиться с журналами совета, которые находятся в печати. Некоторые из них, как будет установлено, могут быть объяснены особыми обстоятельствами, связанными с войной; но большую их часть можно рассматривать как спонтанные ростки плохо сформированного правительства. Представляется также, что исполнительный департамент не был невиновен в частых нарушениях конституции. Однако есть три замечания, которые следует сделать по этому поводу: во-первых, значительная часть случаев была либо непосредственно вызвана необходимостью войны, либо рекомендована Конгрессом или главнокомандующим; во-вторых, в большинстве других случаев они соответствовали либо заявленным, либо известным чувствам законодательного департамента; В-третьих, исполнительный департамент Пенсильвании отличается от других штатов количеством входящих в его состав членов. В этом отношении он имеет такое же сходство с законодательным собранием, как и с исполнительным советом. И будучи сразу освобожденным от ограничения индивидуальной ответственности за действия органа и черпая уверенность из взаимного примера и совместного влияния, несанкционированные меры, конечно, были бы более свободными, чем там, где исполнительный департамент управляется одной рукой или несколькими руками.
Вывод, который я обоснованно делаю из этих наблюдений, состоит в том, что простое разграничение на пергаменте конституционных границ нескольких департаментов не является достаточной защитой от тех посягательств, которые приводят к тиранической концентрации всех полномочий правительства в одних руках.