В дополнение к уже перечисленным недостаткам существующей федеральной системы есть и другие, не менее важные, которые сходятся в том, что делают ее совершенно непригодной для управления делами Союза.
При отсутствии полномочий по регулированию торговли всем сторонам разрешается быть в числе. Полезность такой силы была предвидена в первой главе наших исследований; и по этой причине, а также исходя из всеобщего убеждения по этому вопросу, здесь мало что нужно добавлять. Действительно, на самый поверхностный взгляд очевидно, что нет объекта, ни в том, что касается интересов торговли, ни в том, что касается финансов, который более настоятельно требовал бы федерального надзора. Отсутствие этого уже служило препятствием для заключения выгодных договоров с иностранными державами и давало повод для недовольства между государствами. Ни одна нация, знакомая с характером нашего политического объединения, не была бы настолько неразумной, чтобы заключать соглашения с Соединенными Штатами, в соответствии с которыми они предоставляли им какие-либо важные привилегии, в то время как они были проинформированы о том, что обязательства со стороны Союза могут в любой момент быть нарушены его членами, и в то время как они на собственном опыте убедились, что могут пользоваться всеми преимуществами, которые они желают на наших рынках, не предоставляя нам никакой отдачи, кроме той, которую может предложить их сиюминутное удобство. Поэтому не следует удивляться тому, что г-н Дженкинсон, внося в Палату общин законопроект о регулировании временных отношений между двумя странами, должен предварить его представление заявлением о том, что аналогичные положения в предыдущих законопроектах, как было установлено, отвечают всем целям торговли Великобритании, и что было бы разумно придерживаться плана до тех пор, пока не выяснится, может ли американское правительство достичь большей последовательности или нет.[1]
Несколько государств пытались отдельными запретами, ограничениями и исключениями повлиять на поведение этого королевства в данном конкретном случае, но отсутствие согласия, обусловленное отсутствием общей власти и противоречащими и несходными взглядами в государстве, до сих пор срывало все эксперименты подобного рода и будет продолжать делать это до тех пор, пока будут существовать те же препятствия для единообразия мер.
Вмешивающиеся и не по-соседски правила некоторых штатов, противоречащие истинному духу Союза, в разных случаях давали справедливую причину для обиды и жалоб другим, и следует опасаться, что примеры такого рода, если бы их не сдерживал национальный контроль, были бы умножены и расширены, пока они не стали бы не менее серьезными источниками вражды и разногласий, чем вредные препятствия для общения между различными частями Конфедерации. “Торговля Германской империи[2] находится в постоянном затруднении из-за множества обязанностей, которые несколько князей и государств возлагают на товары, проходящие через их территории, благодаря которым прекрасные ручьи и судоходные реки, которыми так счастливо орошается Германия, становятся почти бесполезными”. Хотя гений народа этой страны, возможно, никогда не позволит этому описанию быть строго применимым к нам, все же мы можем разумно ожидать, что из-за постепенных конфликтов государственных правил, что граждане каждого из них в конце концов будут рассматриваться и рассматриваться другими не в лучшем свете, чем иностранцы и иностранцы.
Власть собирать армии, по наиболее очевидной конструкции статей Конфедерации, - это просто власть требовать от штатов квот на мужчин. Эта практика в ходе последней войны была признана изобилующей препятствиями для энергичной и экономичной системы обороны. Это породило конкуренцию между штатами, которая создала своего рода аукцион для мужчин. Чтобы обеспечить требуемые от них квоты, они перекупали друг друга, пока щедроты не выросли до огромных и невыносимых размеров. Надежда на еще большее увеличение числа военнослужащих побуждала тех, кто был расположен служить, откладывать их зачисление в армию и не позволяла им участвовать в ней в течение каких-либо значительных периодов времени. Отсюда медленный и скудный набор людей в самые критические чрезвычайные ситуации наших дел; короткие призывы с беспрецедентными затратами; постоянные колебания в войсках, губительные для их дисциплины и часто подвергающие общественную безопасность опасному кризису расформированной армии. Отсюда также и те репрессивные методы воспитания людей, которые применялись несколько раз и которые ничто, кроме энтузиазма свободы, не заставило бы народ терпеть.
Этот метод сбора войск не более враждебен экономии и энергии, чем равному распределению бремени. Государства, находящиеся вблизи места войны, под влиянием мотивов самосохранения, прилагали усилия, чтобы обеспечить свои квоты, которые даже превышали их возможности; в то время как государства, находящиеся на расстоянии от опасности, по большей части были так же небрежны, как и другие, были прилежны в своих усилиях. Непосредственное давление этого неравенства в данном случае не было ослаблено надеждой на окончательную ликвидацию, как в случае с денежными взносами. Государства, которые не выплатили свои доли денег, могли бы, по крайней мере, быть обвинены в их недостатках; но невозможно было бы составить отчет о недостатках в снабжении людей. Однако мы не увидим особых оснований для того, чтобы оправдывать отсутствие этой надежды, если учесть, насколько мала вероятность того, что наиболее преступные государства когда-либо смогут компенсировать свои финансовые неудачи. Система квот и реквизиций, независимо от того, применяется ли она к мужчинам или деньгам, является, с любой точки зрения, системой слабоумия в Союзе, а также неравенства и несправедливости среди его членов.
Право равного избирательного права между штатами является еще одной исключительной частью Конфедерации. Каждая идея пропорции и каждое правило справедливого представительства сговариваются осудить принцип, который дает Род-Айленду равный вес в шкале власти с Массачусетсом, или Коннектикутом, или Нью-Йорком; и предоставить равный голос в национальных дискуссиях с Пенсильванией, или Вирджинией, или Северной Каролиной. Его деятельность противоречит основополагающей максиме республиканского правительства, которая требует, чтобы чувства большинства преобладали. Софистика может ответить, что суверены равны и что большинство голосов Штатов будет большинством конфедеративной Америки. Но такого рода логическое требование закона никогда не будет противоречить простым предложениям справедливости и здравого смысла. Может случиться так, что это большинство штатов составляет небольшое меньшинство населения Америки;[3] и две трети населения Америки не могли долго убеждаться, опираясь на искусственные различия и силлогистические тонкости, подчинить свои интересы управлению и распоряжению одной трети. Более крупные штаты через некоторое время взбунтуются от идеи получить закон от меньших. Смириться с таким лишением их должного значения в политическом масштабе означало бы не просто быть нечувствительным к любви к власти, но даже пожертвовать стремлением к равенству. Неразумно ни ожидать первого, ни просто требовать последнего. Малые государства, учитывая, насколько их безопасность и благосостояние зависят от союза, должны с готовностью отказаться от притязаний, которые, если бы от них не отказались, оказались бы фатальными для его продолжительности.
На это можно возразить, что не семь, а девять штатов, или две трети всего числа, должны согласиться с наиболее важными резолюциями; и отсюда можно сделать вывод, что девять штатов всегда будут понимать большинство Союза. Но это не устраняет неуместности равного голосования между государствами с самыми неравными размерами и численностью населения; и вывод не является точным на самом деле; ибо мы можем перечислить девять штатов, в которых проживает меньше большинства населения;[4] и конституционно возможно, что эти девять могут проголосовать. Кроме того, есть вопросы значительного значения, определяемые абсолютным большинством; и есть другие, в отношении которых были высказаны сомнения, которые, если их интерпретировать в пользу достаточности голосования семи штатов, распространили бы его действие на интересы первой величины. В дополнение к этому следует отметить, что существует вероятность увеличения числа штатов и что не предусмотрено пропорционального увеличения соотношения голосов.
Но это еще не все: то, что на первый взгляд может показаться лекарством, на самом деле является ядом. Дать меньшинству отрицательное отношение к большинству (что всегда имеет место, когда для принятия решения требуется больше, чем большинство) - это, по своей тенденции, подчинить смысл большего числа смыслу меньшего. Конгресс, из-за отсутствия поддержки нескольких штатов, часто оказывался в ситуации польского сейма, где одного ГОЛОСА было достаточно, чтобы положить конец всем их движениям. Шестидесятая часть Союза, которая составляет примерно долю Делавэра и Род-Айленда, несколько раз была в состоянии противостоять целой коллегии адвокатов своим операциям. Это одно из тех усовершенствований, которое на практике оказывает эффект, обратный тому, который ожидается от него в теории. Необходимость единодушия в государственных органах или чего-то, приближающегося к нему, была основана на предположении, что это будет способствовать безопасности. Но его реальная цель состоит в том, чтобы поставить администрацию в неловкое положение, уничтожить энергию правительства и заменить удовольствие, каприз или уловки незначительной, неспокойной или коррумпированной хунты регулярными обсуждениями и решениями респектабельного большинства. В тех чрезвычайных ситуациях нации, в которых добро или зло, слабость или сила ее правительства имеют наибольшее значение, обычно возникает необходимость в действиях. Общественный бизнес должен, так или иначе, идти вперед. Если упрямое меньшинство может контролировать мнение большинства, уважая наилучший способ его проведения, большинство, чтобы что-то можно было сделать, должно соответствовать взглядам меньшинства; и, таким образом, мнение меньшего числа будет преобладать над мнением большего и придаст тон национальному разбирательству. Отсюда утомительные задержки; постоянные переговоры и интриги; презренные компромиссы в интересах общественного блага. И все же в такой системе даже приятно, когда такие компромиссы могут иметь место: ибо в некоторых случаях вещи не допускают компромисса; и тогда меры правительства должны быть жестоко приостановлены или потерпеть фатальное поражение. Часто из-за невозможности получить согласие необходимого числа голосов она находится в состоянии бездействия. Его положение всегда должно отдавать слабостью, иногда граничащей с анархией.
Нетрудно обнаружить, что принцип такого рода дает больший простор иностранной коррупции, а также внутренней фракции, чем тот, который позволяет здравому смыслу большинства принимать решения; хотя предполагалось обратное. Ошибка произошла из-за того, что мы не уделили должного внимания вредам, которые могут быть вызваны препятствованием прогрессу правительства в определенные критические периоды. Когда Конституция требует согласия большого числа людей на совершение любого национального акта, мы склонны быть уверенными в том, что все в безопасности, потому что, скорее всего, не будет СДЕЛАНО ничего предосудительного, но мы забываем, сколько хорошего может быть предотвращено и сколько плохого может быть произведено силой, препятствующей выполнению того, что может быть необходимо, и удержания дел в том же неблагоприятном положении, в котором они могут оказаться в определенные периоды.
Предположим, например, что мы были вовлечены в войну совместно с одной иностранной нацией против другой. Предположим, что необходимость нашей ситуации требовала мира, а интерес или амбиции нашего союзника побудили его искать продолжения войны с точки зрения, которая могла бы оправдать нас в отдельных условиях. При таком положении вещей нашему союзнику, очевидно, было бы гораздо легче своими взятками и интригами помешать правительству заключить мир, где для этого требовалось две трети всех голосов, чем там, где было бы достаточно простого большинства. В первом случае ему пришлось бы развратить меньшее число, в последнем-большее число. Исходя из того же принципа, иностранной державе, с которой мы воевали, было бы гораздо легче запутать наши советы и затруднить наши усилия. И, с коммерческой точки зрения, мы можем подвергнуться аналогичным неудобствам. Нация, с которой мы могли бы заключить торговый договор, могла бы с гораздо большей легкостью помешать нам установить связь с ее конкурентом в торговле, хотя такая связь должна быть очень выгодна для нас самих.
Зло такого рода не следует рассматривать как воображаемое. Одной из слабых сторон республик, среди их многочисленных преимуществ, является то, что они слишком легко допускают иностранную коррупцию. Наследственный монарх, хотя и часто склонный жертвовать своими подданными ради своих амбиций, имеет настолько большой личный интерес в правительстве и во внешней славе нации, что иностранной державе нелегко дать ему эквивалент того, чем он пожертвовал бы, предав государство. Соответственно, мир был свидетелем немногих примеров этого вида королевской проституции, хотя было множество образцов любого другого вида.
В республиках лица, возвышенные из массы общества, с помощью избирательных прав своих сограждан, до положения большого превосходства и власти, могут найти компенсацию за предательство своего доверия, которое для любого, кроме умов, одушевленных и руководимых высшей добродетелью, может показаться превышающим долю их интереса в общем фонде и перевешивающим обязательства долга. Поэтому история предоставляет нам так много унизительных примеров распространенности иностранной коррупции в республиканских правительствах. Насколько это способствовало разрушению древних содружеств, уже было очерчено. Хорошо известно, что депутаты Соединенных провинций в различных случаях были куплены эмиссарами соседних королевств. Граф Честерфилд (если мне не изменяет память) в письме ко двору намекает, что его успех в важных переговорах должен зависеть от того, получит ли он звание майора для одного из этих заместителей. А в Швеции партии попеременно покупались Францией и Англией таким неприкрытым и печально известным образом, что это вызвало всеобщее отвращение в стране и стало главной причиной того, что самый ограниченный монарх в Европе за один день, без беспорядков, насилия или оппозиции, стал одним из самых абсолютных и неконтролируемых.
Еще предстоит упомянуть обстоятельство, которое венчает недостатки Конфедерации, - отсутствие судебной власти. Законы-это мертвая буква без судов, которые могли бы разъяснить и определить их истинное значение и действие. Договоры Соединенных Штатов, чтобы вообще иметь какую-либо силу, должны рассматриваться как часть законодательства страны. Их истинное значение в том, что касается уважения к отдельным лицам, должно, как и все другие законы, устанавливаться судебными решениями. Для обеспечения единообразия в этих определениях они должны быть представлены, в крайнем случае, в один ВЕРХОВНЫЙ СУД. И этот трибунал должен быть учрежден под тем же руководством, которое формирует сами договоры. Оба эти ингредиента незаменимы. Если в каждом штате имеется суд окончательной юрисдикции, то может быть столько же различных окончательных решений по одному и тому же вопросу, сколько существует судов. Существует бесконечное разнообразие во мнениях мужчин. Мы часто видим не только разные суды, но и судей верховного суда, отличающихся друг от друга. Чтобы избежать путаницы, которая неизбежно возникла бы в результате противоречивых решений ряда независимых судебных органов, все страны сочли необходимым создать один суд, имеющий первостепенное значение для остальных, обладающий общим надзором и уполномоченный устанавливать и объявлять в последней инстанции единое правило гражданского правосудия.
Это тем более необходимо там, где структура правительства настолько сложна, что законы целого находятся под угрозой нарушения законами частей. В этом случае, если конкретным трибуналам будет предоставлено право на окончательную юрисдикцию, помимо противоречий, которые следует ожидать из-за различий во мнениях, будет много опасений из-за предвзятости местных взглядов и предрассудков, а также из-за вмешательства местных нормативных актов. Как бы часто ни происходило такое вмешательство, были бы основания опасаться, что положения отдельных законов могут быть предпочтительнее положений общих законов; ибо нет ничего более естественного для людей, занимающих государственные должности, чем с особым почтением относиться к той власти, которой они обязаны своим официальным существованием. Договоры Соединенных Штатов в соответствии с настоящей Конституцией подлежат нарушению тринадцатью различными законодательными органами и столькими же различными судами окончательной юрисдикции, действующими под руководством этих законодательных органов. Вера, репутация, мир всего Союза, таким образом, постоянно находятся во власти предрассудков, страстей и интересов каждого члена, из которых он состоит. Возможно ли, чтобы иностранные государства могли либо уважать такое правительство, либо доверять ему? Возможно ли, чтобы народ Америки больше соглашался доверять своей чести, своему счастью, своей безопасности на столь ненадежном основании?
В этом обзоре Конфедерации я ограничился демонстрацией ее наиболее существенных недостатков; пропуская те недостатки в ее деталях, из-за которых даже значительная часть власти, предназначенной для того, чтобы быть переданной ей, в значительной степени оказалась несостоятельной. К этому времени всем мыслящим людям, которые могут избавиться от предубеждений предвзятых мнений, должно быть очевидно, что это система настолько радикально порочная и необоснованная, что допускает не исправление, а полное изменение ее ведущих черт и характеров.
Организация Конгресса сама по себе совершенно не подходит для осуществления тех полномочий, которые необходимо передать Союзу. Единое собрание может быть надлежащим вместилищем тех узких или, скорее, ограниченных полномочий, которые до сих пор делегировались федеральному главе; но было бы несовместимо со всеми принципами хорошего правления наделять его теми дополнительными полномочиями, которые, как признают даже умеренные и более рациональные противники предлагаемой Конституции, должны находиться в Соединенных Штатах. Если этот план не будет принят и если необходимость Союза сможет противостоять амбициозным целям тех людей, которые могут потворствовать великолепным планам личного возвышения в результате его распада, велика вероятность того, что мы столкнемся с проектом наделения Конгресса дополнительными полномочиями в том виде, в каком они сейчас созданы; и либо машина, из-за внутренней слабости ее структуры, распадется на куски, несмотря на наши непродуманные усилия поддержать ее; или, путем последовательного увеличения его силы и энергии, как может подсказать необходимость, мы, наконец, накопим в одном теле все наиболее важные прерогативы суверенитета и, таким образом, навлечем на наше потомство одну из самых отвратительных форм правления, которые когда-либо изобретало человеческое увлечение. Таким образом, мы должны создать в реальности ту самую тиранию, которую противники новой Конституции либо стремятся предотвратить, либо притворяются, что заботятся об этом.
Это не в малой степени способствовало недостаткам существующей федеральной системы, поскольку она никогда не была ратифицирована НАРОДОМ. Опираясь не на лучшее основание, чем согласие нескольких законодательных органов, он подвергался частым и сложным вопросам, касающимся действительности его полномочий, и в некоторых случаях породил огромную доктрину права на отмену законодательных актов. В связи с его ратификацией законом государства утверждалось, что тот же орган власти может отменить закон, которым он был ратифицирован. Какой бы вопиющей ересью ни было утверждение, что УЧАСТНИК ДОГОВОРА имеет право аннулировать этот ДОГОВОР, у самой доктрины были респектабельные сторонники. Возможность вопроса такого рода доказывает необходимость заложить основы нашего национального правительства глубже, чем просто санкционирование делегированных полномочий. Ткань американской империи должна покоиться на прочной основе СОГЛАСИЯ НАРОДА. Потоки национальной власти должны немедленно вытекать из этого чистого, изначального источника всякой законной власти.