Из всех тем, касающихся теории представительного правления, ни одна не была предметом большего обсуждения, особенно на Континенте, чем то, что известно как вопрос о Двух палатах. Она занимала больше внимания мыслителей, чем многие вопросы, в десять раз более важные, и рассматривалась как своего рода пробный камень, который отличает сторонников ограниченной демократии от сторонников бесконтрольной демократии. Со своей стороны, я не придаю большого значения любому чеку, который Вторая палата может применить к демократии, в противном случае непроверенной; и я склонен думать, что если все остальные конституционные вопросы будут решены правильно, то сравнительно неважно, состоит ли парламент из двух палат или только из одной.
Если имеется две камеры, они могут быть либо одинакового, либо разного состава. Если они похожи, то оба будут подчиняться одним и тем же влияниям, и то, что имеет большинство в одном из домов, скорее всего, будет иметь его в другом. Верно, что необходимость получения согласия обеих палат на принятие какой-либо меры иногда может быть существенным препятствием для улучшения, поскольку, если предположить, что обе палаты являются представительными и равными по численности, число, немного превышающее четвертую часть всего представительства, может помешать принятию законопроекта; в то время как, если есть только одна палата, законопроект может быть принят, если он имеет абсолютное большинство голосов. Но предполагаемый случай скорее абстрактно возможен, чем вероятен на практике. Не часто случается, что из двух палат, составленных одинаково, одна будет почти единодушной, а другая почти поровну разделена; если большинство в одной отвергает какую-либо меру, в другой, как правило, будет значительное меньшинство, неблагоприятное для нее; поэтому любое улучшение, которому можно было бы таким образом воспрепятствовать, почти во всех случаях имело бы не более чем простое большинство во всем органе, и худшим последствием, которое могло бы последовать, было бы отсрочить на короткое время принятие этой меры или дать повод для нового обращения к избирателям с просьбой выяснить, соответствует ли небольшое большинство в парламенте эффективному в стране. Неудобства, связанные с задержкой, и преимущества обращения к нации в данном случае можно рассматривать как примерно одинаково сбалансированные.
Я не придаю большого значения аргументу, который чаще всего выдвигается в пользу наличия двух палат,—чтобы предотвратить поспешность и вынудить к повторному обсуждению; поскольку это должно быть очень плохо организованное представительное собрание, в котором установленные формы бизнеса не требуют более двух обсуждений. Соображение, которое, по моему мнению, больше всего говорит в пользу двух Палат (и это я действительно рассматриваю в какой-то момент), - это пагубное воздействие, оказываемое на разум любого обладателя власти, будь то отдельный человек или собрание, сознанием того, что ему нужно консультироваться только с самим собой. Важно, чтобы ни один набор лиц не мог, даже временно, сделать так, чтобы их sic volo преобладал, не спрашивая согласия кого-либо другого. Большинство в одном собрании, когда оно приобрело постоянный характер—когда оно состоит из одних и тех же лиц, обычно действующих сообща, и всегда уверено в победе в своем собственном Доме,—легко становится деспотичным и самонадеянным, если освободиться от необходимости рассмотрения вопроса о том, будут ли его действия одобрены другой официальной властью. По той же причине, которая побудила римлян иметь двух консулов, желательно, чтобы было две палаты—чтобы ни одна из них не могла подвергаться разлагающему влиянию неделимой власти даже в течение одного года. Одним из наиболее необходимых условий в практическом ведении политики, особенно в управлении свободными институтами, является примирение; готовность идти на компромисс; готовность уступить что-то оппонентам и выработать правильные меры, чтобы быть как можно менее оскорбительными для лиц противоположных взглядов; и из этой благотворной привычки взаимные уступки и уступки (как это было названо) между двумя палатами являются вечной школой—полезной как таковой даже сейчас, и ее полезность, вероятно, была бы еще более ощутима в более демократической конституции Законодательного органа.
Но оба дома не обязательно должны быть одного и того же состава; они могут быть предназначены для проверки друг друга. Одно из них предполагается демократическим, другое, естественно, будет создано с целью некоторого ограничения демократии. Но его эффективность в этом отношении полностью зависит от социальной поддержки, которой он может пользоваться вне Дома. Ассамблея, которая не опирается на какую-то великую власть в стране, неэффективна против той, которая опирается. Аристократический дом силен только в аристократическом обществе. Палата лордов когда-то была самой сильной властью в нашей Конституции, а Палата общин-всего лишь контрольным органом; но это было тогда, когда бароны были почти единственной властью на открытом воздухе. Я не могу поверить, что в действительно демократическом обществе Палата лордов имела бы какую-либо практическую ценность в качестве модератора демократии. Когда сила с одной стороны слаба по сравнению с силой с другой, способ дать ей эффект состоит не в том, чтобы вытянуть обоих в линию и собрать их силы в открытом поле друг против друга. Такая тактика обеспечила бы полное поражение менее могущественных. Она может действовать только в интересах, не держась обособленно и не заставляя каждого заявлять о себе либо с ней, либо против нее, но занимая позицию среди толпы, а не в оппозиции к ней, и привлекая к себе элементы, наиболее способные объединиться с ней в любом данном пункте; вовсе не выступая в качестве антагонистического органа, чтобы спровоцировать всеобщий митинг против нее, но действуя как один из элементов в смешанной массе, вливая свою закваску и часто делая то, что было бы слабой частью, сильнее, добавляя свое влияние. Действительно сдерживающая сила в демократической конституции должна действовать в демократической палате и через нее.
То, что в каждом государстве должен быть центр сопротивления преобладающей власти в Конституции—и, следовательно, в демократической конституции должно быть ядро сопротивления демократии,—я уже утверждал; и я рассматриваю это как фундаментальную максиму правительства. Если какой-либо народ, обладающий демократическим представительством, исходя из своего исторического прошлого, более готов терпеть такой центр сопротивления в форме Второй палаты или Палаты лордов, чем в любой другой форме, это является более веской причиной для того, чтобы иметь его в такой форме. Но она не кажется мне самой лучшей формой сама по себе и ни в коем случае не самой эффективной для своего объекта. Если есть два дома, один из которых считается представляющим народ, а другой представляет только класс или вообще не является представителем, я не могу думать, что там, где демократия является правящей властью в обществе, второй Дом будет иметь какую-либо реальную способность противостоять даже отклонениям первого. Можно было бы допустить, чтобы он существовал в соответствии с привычкой и ассоциацией, но не в качестве эффективной проверки. Если бы он проявил независимую волю, от него потребовалось бы сделать это в том же общем духе, что и от другой Палаты; быть столь же демократичным с ней и довольствоваться исправлением случайных упущений более популярной ветви законодательной власти или конкурировать с ней в популярных мерах.
Осуществимость любого реального сдерживания господства большинства отныне зависит от распределения сил в наиболее популярной ветви руководящего органа; и я указал способ, при котором, насколько я могу судить, баланс сил может быть наиболее выгодно установлен там. Я также указал, что, даже если бы численному большинству было разрешено осуществлять полное преобладание посредством соответствующего большинства в парламенте, все же, если меньшинствам также будет разрешено пользоваться равным правом, принадлежащим им по строго демократическим принципам, быть представленными пропорционально их численности, это положение обеспечит постоянное присутствие в Палате представителей, под тем же популярным титулом, что и другие ее члены, стольких первых интеллектуалов в стране, которые никоим образом не были разделены или наделены какой-либо завидной прерогативой., эта часть национального представительства будет иметь личный вес гораздо больший, чем пропорционально ее численному составу, и обеспечит в наиболее эффективной форме необходимый моральный центр сопротивления. Поэтому для этой цели не требуется вторая камера, и она не будет способствовать этому, но может даже в какой-то степени скомпрометировать ее. Однако, если по другим уже упомянутым причинам было принято решение о создании такой Палаты, желательно, чтобы она состояла из элементов, которые, не будучи открытыми для вменения классовых интересов, противоречащих большинству, склоняли бы ее противопоставлять себя классовым интересам большинства и позволяли бы ей авторитетно высказываться против их ошибок и слабостей. Эти условия, очевидно, не встречаются в органе, созданном по образу нашей Палаты лордов. Как только традиционные ранги и индивидуальные богатства больше не внушают благоговения демократии, Палата лордов становится незначительной.
Из всех принципов, на которых мог бы быть построен мудро консервативный орган, призванный умерять и регулировать демократическое господство, лучшим, по-видимому, является римский сенат, который сам по себе является наиболее последовательно предусмотрительным и проницательным органом, когда-либо управлявшим государственными делами. Недостатки демократического собрания, представляющего широкую общественность, - это недостатки самой общественности, отсутствие специальной подготовки и знаний. Соответствующая корректировка заключается в том, чтобы связать с ним совокупность, характеристиками которой должны быть специальная подготовка и знания. Если один Дом олицетворяет народные чувства, то другой должен олицетворять личные заслуги, проверенные и гарантированные реальной государственной службой и подкрепленные практическим опытом. Если одна из них является Народной палатой, то другая должна быть Палатой государственных деятелей—советом, состоящим из всех ныне живущих общественных деятелей, которые прошли через важные политические должности или должности. Такая камера была бы приспособлена для гораздо большего, чем просто для того, чтобы быть органом, осуществляющим модерацию. Это будет не только проверка, но и движущая сила. В его руках власть сдерживать людей будет передана тем, кто наиболее компетентен и кто затем будет наиболее склонен вести их вперед в любом правильном направлении. Совет, которому будет поручена задача исправления ошибок народа, не будет представлять класс, который, как считается, противоречит их интересам, а будет состоять из их собственных естественных лидеров на пути прогресса. Ни один способ композиции не мог бы приблизиться к этому с точки зрения придания веса и эффективности их функции модераторов. Было бы невозможно оплакивать тело, всегда занимающееся продвижением улучшений, как простое препятствующее тело, независимо от того, сколько вреда оно может причинить.
Если бы в Англии было вакантно место для такого Сената (мне вряд ли нужно говорить, что это всего лишь гипотеза), он мог бы состоять из некоторых таких элементов, как следующие: все, кто был или был членами Законодательной комиссии, описанной в предыдущей главе, и которые я считаю необходимым компонентом хорошо сформированного народного правительства. Все, кто были или были главными судьями или главами любого из высших судов права или справедливости. Все, кто в течение пяти лет занимал должность судьи пюисне. Все, кто в течение двух лет занимал какой-либо кабинет министров; но они также должны иметь право избираться в Палату общин, и, в случае избрания ее членами, их должность пэра или сенатора должна находиться в подвешенном состоянии. Условие времени необходимо для того, чтобы лица не могли быть назначены министрами кабинета только для того, чтобы предоставить им место в Сенате; и предлагается двухлетний период, чтобы тот же срок, который дает им право на пенсию, мог дать им право на должность сенатора. Все, кто занимал должность главнокомандующего; и все, кто, командуя армией или флотом, был благодарен парламентом за военные или морские успехи. Все генерал-губернаторы Индии или Британской Америки и все, кто в течение десяти лет занимал какие-либо колониальные посты. Постоянная гражданская служба также должна быть представлена; все должны быть сенаторами, которые в течение десяти лет занимали важные должности заместителя министра финансов, постоянного заместителя государственного секретаря или любых других столь же высоких и ответственных лиц. Функции, наделяющие сенаторское достоинство, должны быть ограничены функциями юридического, политического, военного или военно-морского характера. Научные и литературные достижения слишком неопределенны и спорны: они подразумевают возможность отбора, в то время как другие качества говорят сами за себя; если труды, благодаря которым была завоевана репутация, не связаны с политикой, они не свидетельствуют о требуемых особых качествах, в то время как, если бы они были политическими, они позволили бы сменяющим друг друга министерствам наводнять Палату партийными инструментами.