В общем, глава департамента исполнительной власти-это простой политик. Он может быть хорошим политиком и достойным человеком; и, если это обычно не так, правительство плохое. Но его общие способности и знания, которыми он должен обладать об общих интересах страны, не будут, если только случайно, сопровождаться адекватными и, что можно назвать профессиональным знанием департамента, которым он призван руководить. Поэтому ему должны быть предоставлены профессиональные консультанты. Везде, где достаточно простого опыта и достижений—везде, где качества, необходимые профессиональному консультанту, могут быть объединены в одном хорошо подобранном человеке (как, например, в случае сотрудника правоохранительных органов), один такой человек для общих целей и штат клерков для предоставления знаний о деталях, отвечают требованиям дела. Но чаще бывает недостаточно, чтобы министр консультировался с каким-то одним компетентным лицом и, когда он сам не знаком с предметом, действовал косвенно по совету этого лица. Часто бывает необходимо, чтобы он не только время от времени, но и по привычке прислушивался к различным мнениям и высказывал свое мнение в ходе дискуссий между группой советников. Это, например, крайне необходимо в военных и военно-морских делах. Поэтому военным и морским министрам, а также, возможно, нескольким другим, следует предоставить Совет, состоящий, по крайней мере в этих двух департаментах, из способных и опытных профессиональных людей. В качестве средства привлечения лучших людей для этой цели при каждой смене администрации они должны быть постоянными; под этим я подразумеваю, что от них не следует, подобно лордам Адмиралтейства, ожидать отставки с министерством, которым они были назначены; но это хорошее правило, согласно которому все, кто занимает высокие должности, на которые они поднялись путем отбора, а не обычным путем продвижения по службе, должны сохранять свою должность только на определенный срок, если их не назначат повторно, как сейчас правило при назначении на должности в британской армии. Это правило делает назначения несколько менее вероятными, поскольку они не являются пожизненным обеспечением, и в то же время дает возможность, не оскорбляя никого, избавиться от тех, кого меньше всего стоит содержать, и привлечь высококвалифицированных лиц более молодого статуса, для которых никогда не могло бы быть места, если бы ожидались вакансии после смерти или добровольные отставки.
Советы должны быть консультативными только в том смысле, что окончательное решение должно безраздельно принадлежать самому министру; но также не следует рассматривать их или рассматривать самих себя как шифры или как способных быть сведенными к таковым по его желанию. Советники, прикрепленные к влиятельному и, возможно, своевольному человеку, должны быть поставлены в условия, которые делают невозможным для них, без дискредитации, не высказывать своего мнения, а для него невозможным не прислушиваться и не учитывать их рекомендации, независимо от того, принимает он их или нет. Отношение, которое должно существовать между начальником и этим описанием советников, очень точно отражено в уставе Совета генерал-губернатора и в уставах различных президентств Индии. Эти советы состоят из лиц, обладающих профессиональными знаниями по делам индейцев, которых обычно не хватает генерал-губернатору и губернаторам и которых было бы нежелательно требовать от них. Как правило, ожидается, что каждый член совета выскажет свое мнение, что, конечно, очень часто является простым согласием; но если есть разница в настроениях, то по выбору каждого члена и является неизменной практикой записывать причины своего мнения, генерал-губернатор или губернатор делают то же самое. В обычных случаях решение принимается в соответствии с мнением большинства; следовательно, совет играет существенную роль в правительстве; но если генерал-губернатор или губернатор сочтет нужным, он может отклонить даже их единодушное мнение, изложив свои доводы. В результате руководитель несет индивидуальную и эффективную ответственность за каждое действие правительства. Члены совета несут ответственность только в качестве советников; но из документов, которые могут быть подготовлены и которые, по требованию парламента или общественного мнения, всегда готовятся, всегда известно, что каждый из них посоветовал и какие причины он привел для своих советов; в то время как из их достойного положения и кажущегося участия во всех правительственных актах у них есть почти такие же сильные мотивы, чтобы обратиться к общественному делу и сформировать и выразить взвешенное мнение по каждой его части, как если бы вся ответственность лежала на них самих.
Этот способ ведения административных дел высшего класса является одним из наиболее успешных примеров приспособления средств к целям, которые еще предстоит продемонстрировать политической истории, до сих пор не отличавшейся большим мастерством и изобретательностью. Это одно из приобретений, благодаря которому искусство политики обогатилось опытом правления Ост-Индской компании; и, как и большинству других мудрых ухищрений, с помощью которых Индия была сохранена для этой страны, и было создано хорошее правительство, которое действительно замечательно, учитывая обстоятельства и материалы, ему, вероятно, суждено погибнуть в общем холокосте, которому, похоже, суждено подвергнуться традициям индийского правительства, поскольку они были отданы на милость общественного невежества и самонадеянного тщеславия политических деятелей. Уже раздается протест за отмену советов как излишнего и дорогостоящего засора на колесах правительства; в то время как шум уже давно назрел и с каждым днем получает все большее одобрение в высших кругах, требуя отмены профессиональной гражданской службы, которая порождает людей, составляющих советы, и существование которой является единственной гарантией того, что они представляют какую-либо ценность.
Наиболее важным принципом хорошего правления в народной конституции является то, что никакие исполнительные должностные лица не должны назначаться путем всенародных выборов ни голосами самих людей, ни голосами их представителей. Вся деятельность правительства заключается в квалифицированной занятости; квалификация для ее выполнения носит тот особый и профессиональный характер, о котором нельзя должным образом судить, кроме как по лицам, которые сами имеют некоторую долю этих квалификаций или некоторый практический опыт их применения. Задача поиска наиболее подходящих людей для заполнения государственных должностей—не просто отбор лучших, которые предлагают, но поиск абсолютно лучших и учет всех подходящих людей, с которыми встречаются, чтобы их можно было найти, когда это необходимо,—очень трудоемка и требует деликатного, а также очень добросовестного подхода; и поскольку нет ни одного общественного долга, который в целом выполнялся бы так плохо, то нет и такого, для которого было бы более важно обеспечить максимально возможную степень личной ответственности, возложив ее в качестве особой обязанности на высокопоставленных должностных лиц в нескольких департаментах. Все подчиненные государственные служащие, которые не назначаются в результате какого-либо общественного конкурса, должны отбираться под непосредственную ответственность министра, под началом которого они служат. Министры, все, кроме шефа, естественно, будут выбраны шефом; а сам вождь, хотя и назначенный парламентом, должен быть в королевском правительстве официально назначен короной. Назначающий должностное лицо должен быть единственным лицом, уполномоченным отстранять любого подчиненного должностного лица, подлежащего отстранению, чего не должно быть в гораздо большем количестве, за исключением личных проступков, поскольку было бы напрасно ожидать, что группа лиц, которые занимаются всеми деталями государственного бизнеса и чья квалификация, как правило, имеет гораздо большее значение для общественности, чем квалификация самого министра, посвятят себя своей профессии и приобретут знания и навыки, от которых министр часто должен полностью зависеть, если они в любой момент могут быть брошены на произвол судьбы без вины, чтобы министр мог удовлетворить себя или продвигать свои политические интересы, назначив кого-то другого.