Исторические предыстории Англии делают почти несомненным, что, если только в маловероятном случае насильственного ниспровержения существующей Конституции, любая вторая палата, которая могла бы существовать, должна была бы быть построена на фундаменте Палаты лордов. Не может быть и речи о том, чтобы практически упразднить это собрание, заменить его таким Сенатом, какой я набросал, или любым другим; но, возможно, не возникнет такой же непреодолимой трудности в объединении классов или категорий, о которых только что говорилось, в существующий орган в качестве пэров на всю жизнь. Скрытым и, возможно, исходя из этого предположения, необходимым шагом может быть то, что наследственные пэры должны присутствовать в Палате представителей своими представителями, а не лично: практика, уже сложившаяся в случае шотландских и ирландских пэров, и которую простое умножение ордена, вероятно, в тот или иной момент сделает неизбежной. Простая адаптация плана г-на Хара помешала бы представительным пэрам представлять исключительно партию, которая имеет большинство в пэрах. Если бы, например, на каждые десять коллег был допущен один представитель, то любые десять могли бы быть допущены к выбору представителя, и коллеги могли бы свободно группироваться для этой цели по своему усмотрению. Выборы могут быть проведены таким образом: все пэры, которые были кандидатами на представительство своего ордена, должны быть обязаны объявить себя таковыми и внести свои имена в список. Следует назначить день и место, на которых должны присутствовать коллеги, желающие проголосовать, либо лично, либо, в обычной парламентской манере, их доверенными лицами. Голоса должны быть приняты, каждый участник должен проголосовать только за одного. Каждый кандидат, набравший не менее десяти голосов, должен быть объявлен избранным. Если у кого-то было больше голосов, всем, кроме десяти, должно быть разрешено отозвать свои голоса, или десять из этого числа должны быть выбраны по жребию. Эти десять человек сформируют его избирательный округ, а остальные его избиратели будут свободны, чтобы снова отдать свои голоса за кого-то другого. Этот процесс следует повторять до тех пор, пока (насколько это возможно) не будет представлен каждый коллега, присутствующий лично или по доверенности. Когда число меньше десяти осталось, если их число равно пяти, им все равно может быть разрешено договориться о представителе; если меньше пяти, их голоса должны быть потеряны, или им может быть разрешено записать их в пользу кого-то уже избранного. За этим незначительным исключением каждый представительный пэр представлял бы десять членов пэра, все из которых не только проголосовали за него, но и выбрали его как единственного из всех, кто был открыт для их выбора, кого они больше всего хотели бы представлять. В качестве компенсации пэрам, которые не были выбраны представителями своего ордена, они должны иметь право на избрание в Палату общин; правосудие теперь отказано шотландским пэрам и ирландским пэрам в их собственной части королевства, в то время как представительство в Палате лордов любой, кроме самой многочисленной партии в пэрах, в равной степени отказано обоим.
Способ составления Сената, который здесь отстаивался, не только кажется лучшим сам по себе, но и является тем, в пользу которого в наибольшей степени можно ссылаться на исторический прецедент и фактический блестящий успех. Однако это не единственный осуществимый план, который может быть предложен. Другим возможным способом формирования Второй палаты было бы избрание ее Первой палатой; при условии ограничения, что они не должны назначать кого-либо из своих собственных членов. Такое собрание, исходящее, подобно американскому Сенату, из народного выбора только после удаления, не будет рассматриваться как противоречащее демократическим институтам и, вероятно, приобретет значительное влияние среди населения. Судя по способу его выдвижения, это было бы особенно маловероятно, чтобы возбудить ревность или вступить во враждебное столкновение с популярным Домом. Более того, он (при должном обеспечении представительства меньшинства) почти наверняка будет хорошо составлен и будет включать многих из того класса весьма способных людей, которые либо случайно, либо из-за отсутствия показных качеств не хотели или не могли получить избирательные права популярного избирательного округа.
Лучшая конституция Второй палаты-это та, которая воплощает в себе наибольшее количество элементов, свободных от классовых интересов и предрассудков большинства, но не имеющих в себе ничего оскорбительного для демократических чувств. Однако я повторяю, что главная опора для ослабления влияния большинства может быть помещена во Вторую палату любого рода. Характер представительного правительства закреплен конституцией народной палаты. По сравнению с этим все остальные вопросы, касающиеся формы правления, незначительны.
Глава XIV—Об исполнительной власти в Представительном правительстве.
В этом трактате было бы неуместно обсуждать вопрос о том, на какие департаменты или ветви исполнительной власти удобнее всего разделить деятельность правительства. В этом отношении требования разных правительств различны; и маловероятно, что будет допущена какая-либо большая ошибка в классификации обязанностей, когда люди готовы начать с самого начала и не считают себя связанными рядом случайностей, которые в старом правительстве, подобном нашему, привели к существующему разделению общественных дел. Может быть достаточно сказать, что классификация должностных лиц должна соответствовать классификации субъектов и что не должно быть нескольких отделов, независимых друг от друга, для управления различными частями одного и того же естественного целого, как в нашей собственной военной администрации вплоть до недавнего времени и в меньшей степени даже в настоящее время. Там, где цель, которая должна быть достигнута, является единственной (например, наличие эффективной армии), орган, уполномоченный заниматься этим, также должен быть единственным. Вся совокупность средств, предоставляемых для достижения одной цели, должна находиться под одним и тем же контролем и ответственностью. Если они разделены между независимыми органами власти, средства для каждой из этих властей становятся целями, и никто, кроме главы правительства, у которого, вероятно, нет ведомственного опыта, не должен заботиться о реальной цели. Различные классы средств не объединяются и не адаптируются друг к другу под руководством какой-либо ведущей идеи; и хотя каждый отдел выдвигает свои собственные требования, независимо от требований остальных, цель работы постоянно приносится в жертву самой работе.
Как правило, каждая исполнительная функция, будь то вышестоящая или подчиненная, должна быть назначена обязанностью какого - либо конкретного лица. Это должно быть очевидно для всего мира, кто все сделал и по чьей вине что-либо осталось невыполненным. Ответственность ничтожна, когда никто не знает, кто несет ответственность; и даже когда она реальна, ее нельзя разделить, не ослабив. Чтобы поддерживать его на самом высоком уровне, должен быть один человек, который получает всю похвалу за то, что сделано хорошо, всю вину за то, что плохо. Однако существуют два способа разделения ответственности; одним это только ослабляет, другим совершенно разрушает. Это ослабляется, когда требуется согласие более чем одного должностного лица на одно и то же действие. Каждый из них по-прежнему несет реальную ответственность; если был совершен проступок, никто из них не может сказать, что он его не совершал; он в такой же степени участник, как и соучастник преступления: если имело место юридическое преступление, все они могут быть наказаны по закону, и их наказание не должно быть менее суровым, чем если бы речь шла только об одном заинтересованном лице. Но с наказаниями дело обстоит не так, как и с вознаграждением за мнение; они всегда уменьшаются из-за того, что ими делятся. Там, где не было определенного правонарушения, коррупции или злоупотреблений, только ошибка или неосторожность или то, что может сойти за таковое, у каждого участника есть оправдание перед самим собой и перед миром в том факте, что другие лица совместно участвуют в нем. Едва ли найдется что-нибудь, даже в отношении финансовой нечестности, за что люди не почувствовали бы себя почти освобожденными, если бы те, чьим долгом было сопротивляться и протестовать, не сделали этого, еще больше, если бы они дали официальное согласие.
Однако в этом случае, хотя ответственность ослаблена, ответственность все еще существует: каждый из причастных в своем личном качестве дал согласие и присоединился к этому акту. Дела обстоят гораздо хуже, когда сам акт принимается только большинством голосов—правление обсуждает его за закрытыми дверями, никто не знает или, за исключением некоторых крайних случаев, вряд ли когда-либо узнает, голосовал ли отдельный член за акт или против него. Ответственность в данном случае-это просто название. "Доски,- радостно говорит Бентам, - это экраны". То, что делает "Правление", - это ничье действие, и никто не может быть привлечен к ответственности за это. На борту терпит, даже в репутации, и только в ее коллективном характере; и ни один человек из членов чувствует, это еще больше, чем его нрав приводит его выявить свои догадки с тем, что тело—это чувство, часто очень сильная, когда орган постоянно один, и он неразрывно связан с ней лучше к худшему; но колебания современная официальная карьера дать ни времени для формирования такого мундира, которая, если она вообще существует, существует только в темных рядах постоянных подчиненных. Таким образом, советы директоров не являются подходящим инструментом для ведения бизнеса исполнительной власти и допускаются в нем только в тех случаях, когда по другим причинам было бы хуже предоставить полную дискреционную власть одному министру.
С другой стороны, это также максима опыта, что во множестве советников есть мудрость, и что человек редко судит правильно, даже в своих собственных интересах, еще меньше в интересах общественности, когда он обычно не использует никаких знаний, кроме своих собственных или знаний какого-либо одного советника. Между этим принципом и другим нет необходимой несовместимости. Легко передать эффективную власть и полную ответственность одному, предоставив ему при необходимости советников, каждый из которых отвечает только за то мнение, которое он высказывает.