Таким образом, мы можем рассматривать в качестве одного из критериев доброты правительства степень, в которой оно стремится увеличить сумму хороших качеств в управляемых, коллективно и индивидуально, поскольку, помимо того, что их благополучие является единственной целью правительства, их хорошие качества обеспечивают движущую силу, которая приводит в действие механизм. Это оставляет, в качестве другого составляющего элемента заслуги правительства, качество самого механизма; то есть степень, в которой он приспособлен для того, чтобы воспользоваться количеством хороших качеств, которые могут в любое время существовать, и сделать их полезными для правильных целей. Давайте снова возьмем тему судопроизводства в качестве примера и иллюстрации. При существующей судебной системе качество отправления правосудия определяется сложным соотношением ценности людей, составляющих суды, и ценности общественного мнения, которое влияет на них или контролирует их. Но вся разница между хорошей и плохой системой правосудия заключается в приспособлениях, принятых для того, чтобы использовать любую моральную и интеллектуальную ценность, существующую в обществе, для отправления правосудия и обеспечения его надлежащего действия в результате. Меры по обеспечению выбора судей, такие, чтобы получить наивысший средний показатель добродетели и интеллекта; полезные формы процедуры; публичность, которая позволяет наблюдать и критиковать все, что не так; свобода обсуждения и заверения через прессу; способ сбора доказательств, в зависимости от того, хорошо или плохо он приспособлен для установления истины; средства, независимо от их количества, для получения доступа к трибуналам; меры по раскрытию преступлений и задержанию преступников-все это не власть, а механизм для приведения власти в соприкосновение с препятствием; и механизм сам по себе не действует, но без него власть, пусть она будет достаточно большой, была бы потрачена впустую и не имела бы никакого эффекта. Аналогичное различие существует в отношении структуры исполнительных административных департаментов. Их механизм хорош, когда предписаны надлежащие тесты для квалификации сотрудников, надлежащие правила для их продвижения по службе; когда бизнес удобно распределен между теми, кто должен его осуществлять, установлен удобный и методичный порядок для его осуществления, ведется правильная и понятная запись об этом после совершения сделки; когда каждый человек знает, за что он несет ответственность, и известен другим как ответственный за это; когда предусмотрены самые продуманные проверки на халатность, фаворитизм или мошенничество в любом из актов департамента. Но политические ограничения будут действовать сами по себе не больше, чем уздечка будет направлять лошадь без всадника. Если проверяющие чиновники так же коррумпированы или так же небрежны, как те, кого они должны проверять, и если общественность, главная пружина всего механизма проверки, слишком невежественна, слишком пассивна или слишком небрежна и невнимательна, чтобы выполнять свою роль, от лучшего административного аппарата будет мало пользы. И все же хороший аппарат всегда предпочтительнее плохого. Это позволяет такой недостаточной мощности перемещения или проверки, которая существует, действовать с наибольшей выгодой; а без этого никакой мощности для перемещения или проверки было бы недостаточно. Гласность, например, не является ни препятствием для зла, ни стимулом для добра, если общественность не будет смотреть на то, что делается; но без гласности, как они могли бы либо контролировать, либо поощрять то, что им не разрешалось видеть? Идеально совершенная структура государственной должности-это та, в которой интересы должностного лица полностью совпадают с его обязанностями. Никакая простая система не сделает это таковым, но еще меньше это может быть сделано без системы, точно разработанной для этой цели.
То, что мы сказали о механизмах детального управления правительством, еще более очевидно относится к его общей конституции. Любое правительство, которое стремится быть хорошим, - это организация некоторой части хороших качеств, существующих у отдельных членов сообщества, для ведения его коллективных дел. Представительная конституция-это средство более непосредственного воздействия на правительство общего уровня интеллекта и честности, существующего в обществе, а также индивидуального интеллекта и добродетели его мудрейших членов, и наделения их большим влиянием в нем, чем они имели бы при любом другом способе организации; хотя при любом, такое влияние, которое они имеют, является источником всего хорошего, что есть в правительстве, и препятствием для любого зла, которого нет. Чем большее количество этих хороших качеств удастся организовать институтам страны, и чем лучше будет способ организации, тем лучше будет правительство.
Таким образом, теперь мы получили основание для двоякого разделения заслуг, которыми может обладать любой набор политических институтов. Это частично зависит от степени, в которой они способствуют общему умственному развитию сообщества, в том числе под этим термином прогресс в интеллекте, в добродетели и в практической деятельности и эффективности, а частично от степени совершенства, с которой они организуют моральную, интеллектуальную и активную ценность, уже существующую, чтобы действовать с наибольшим эффектом на общественные дела. О правительстве следует судить по его действию на людей и по его действию на вещи; по тому, что оно делает с гражданами и что оно делает с ними; по его тенденции улучшать или ухудшать самих людей, а также по доброте или плохости работы, которую оно выполняет для них, и с их помощью. Правительство-это одновременно и огромное влияние, действующее на человеческий разум, и набор организованных механизмов для общественного бизнеса: в первом качестве его благотворное действие является главным образом косвенным, но, следовательно, не менее жизненно важным, в то время как его вредное действие может быть прямым.
Разница между этими двумя функциями правительства не является, как между Порядком и Прогрессом, различием только в степени, но и в природе. Однако мы не должны предполагать, что они не имеют тесной связи друг с другом. Институты, которые обеспечивают наилучшее управление государственными делами, практически осуществимое в существующем состоянии культивирования, уже одним этим стремятся к дальнейшему улучшению этого состояния. Народ, у которого были бы самые справедливые законы, самая чистая и эффективная судебная система, самая просвещенная администрация, самая справедливая и наименее обременительная система финансов, совместимая со стадией, которой он достиг в моральном и интеллектуальном развитии, мог бы справедливо быстро перейти на более высокую ступень. Не существует и такого способа, при котором политические институты могли бы более эффективно способствовать улучшению положения людей, чем если бы они хорошо выполняли свою более непосредственную работу. И наоборот, если их механизмы настолько плохо сконструированы, что они плохо справляются со своими собственными делами, эффект ощущается тысячью способов в снижении морали и умерщвлении интеллекта и активности людей. Но различие, тем не менее, реально, потому что это лишь одно из средств, с помощью которых политические институты улучшают или ухудшают человеческий разум, а причины и способы этого благотворного или вредного влияния остаются отдельным и гораздо более широким предметом изучения.
Из двух способов функционирования, посредством которых форма правления или набор политических институтов влияет на благосостояние сообщества—его функционирование в качестве органа национального образования и его механизмы для ведения коллективных дел сообщества в том состоянии образования, в котором они уже находятся, последний, очевидно, отличается гораздо меньше, в зависимости от страны и состояния цивилизации, чем первый. Это также имеет гораздо меньшее отношение к основной конституции правительства. Способ ведения практической деятельности правительства, который лучше всего подходит при свободной конституции, как правило, был бы лучшим и в абсолютной монархии, только абсолютная монархия вряд ли будет его практиковать. Например, законы о собственности; принципы доказывания и судебной процедуры; система налогообложения и финансового администрирования не обязательно должны отличаться в разных формах правления. Каждый из этих вопросов имеет свои собственные принципы и правила, которые являются предметом отдельного изучения. Общая юриспруденция, гражданское и уголовное законодательство, финансовая и коммерческая политика сами по себе являются наукой или, скорее, отдельными элементами всеобъемлющей науки или искусства управления; и наиболее просвещенные доктрины по всем этим предметам, хотя и не одинаково вероятно, будут поняты и применены при всех формах правления, все же, если их понимать и применять, в целом будут одинаково полезны при всех них. Это правда, что эти доктрины не могли быть применены без некоторых изменений ко всем состояниям общества и человеческого разума; тем не менее, гораздо большее их число потребовало бы изменений исключительно в деталях, чтобы адаптировать их к любому состоянию общества, достаточно развитому, чтобы иметь правителей, способных их понять. Правительство, для которого они были бы совершенно неподходящими, должно быть настолько плохим само по себе или настолько противоположным общественным чувствам, чтобы быть неспособным поддерживать свое существование честными средствами.