Исторические формы денежных властей
Исходя из исторической ретроспективы становится понятным, что денежные власти могут принимать многие формы, кроме центрального банка. Классификация денежных властей может быть произведена по трем признакам: кто выступает денежным эмитентом; какова структура денежной базы; режим валютного курса (включая конвертируемость национальной валюты).
Эпоха свободной банковской деятельности (free banking). На первом историческом этапе развития банков кредитные организации конкурировали между собой в сфере денежной эмиссии. Каждый крупный банк выпускал собственные ноты (банкноты) под депонированное на счетах золото, серебро или медь. Денежное предложение, таким образом, соответствовало предложению металлов. Курс обмена между металлами и банкнотами оставался неизменным, что естественным образом приводило к фиксации валютных курсов между странами. Банки регулировались на тех же основаниях, что и торговые и промышленные предприятия. Свободная банковская деятельность получила широкое распространение в течение XIX столетия. Ее расцвет продолжался до Первой мировой войны. Затем под влиянием фискальных нужд и в результате распространения института центрального банка банковская деятельность была ограничена. Свободная банковская деятельность существовала в шести десятках стран. Ее наиболее известными примерами считаются своеобразные банковские системы Шотландии, Соединенных Штатов, Канады, Швеции, Бельгии, Франции и Чили. Последней страной, где была зафиксирована свободная банковская деятельность, оказалась Намибия (до 1962 г.).
В некоторых странах существовала ограниченная свободная банковская деятельность (restricted free banking). Ограничения принимали различные формы, например, в Великобритании и Соединенных Штатах было запрещено открытие банковских отделений и филиалов. Правительства в Северной Америке и Европе в XIX в. могли навязывать банкам обязательства по выкупу государственных ценных бумаг. Первое ограничение множило число банков, а второе — превращало их в своеобразные фонды денежного рынка. Правительство не эмитировало собственные банкноты, в результате чего на внутреннем рынке отсутствовали унифицированные денежные власти и наличные деньги. Наиболее известными примерами ограниченной свободной банковской деятельности являлись банковские системы Германии, Италии, Швейцарии, Испании, Португалии и Греции. На сегодня ограниченная свободная банковская деятельность не существует ни в одной стране мира.
Частная денежная монополия (private monopoly issue). Частная монополия на денежную эмиссию возникала, когда национальное правительство наделяло коммерческий банк исключительными правами эмитировать банкноты. Нередко частному коммерческому банку доставалась одновременно монополия на банковское дело, т.е. монополия на привлечение депозитов и выдачу кредитов. Государство вводило частную денежную монополию как решение проблемы низкого доверия к своим бумажным деньгам или банковской системе, из-за которой свободная банковская деятельность не могла осуществляться. Частная монополия на денежную эмиссию подразумевает фиксированный обменный курс к «якорной» валюте. На сегодня частная денежная монополия не существует ни в одной стране мира. К примеру, правительство Гонконга через Валютное управление Гонконга (выполняющего роль местного центрального банка) уполномочило три коммерческих банка выпускать денежные знаки.
Свободная денежная эмиссия (free money issue). Свободный выпуск денег осуществляется хаотично правительством и частными банками, без контроля над денежным предложением и колебанием валютного курса. В современной истории известны только два исторических примера свободной денежной эмиссии: Канада (1914—1926, 1929—1935 гг.), а также Гонконг (1974— 1983 гг.).
Официальная долларизация (official dollarization). Официальная долларизация, которую также называют «формальной», или «полной», представляет собой законное использование долларов США или других иностранных валют в качестве внутренних денег. Переход на иностранную валюту во избежание межвременного арбитража происходит по фиксированному курсу обмена, который в дальнейшем остается неизменным. На ранних этапах становления денежных властей «иностранные валюты» представляли собой национальные валюты стран-метрополий, которые обращались на территории колоний. В большинстве стран благодаря единому стоимостному или весовому эталону монеты обращались за пределами страны-эмитента. В XVII—XVIII веках параллельное обращение монет различных государств представляло собой обычную практику. На Аравийском полуострове, например, монеты других стран имели хождение вплоть до середины 1900-х гг. Среди денег, широко использовавшихся в международной торговле, наибольшую популярность в Америке обрели серебряные монеты: доллары, песо, испанские и мексиканские пиастры, также известные как «восьмушки» (они были равны одной восьмой испанского риала). Испанские и мексиканские пиастры послужили образцом для национальных монет с серебряным содержанием в странах Востока. В частности, они служили в качестве эталона при чеканке китайского юаня, гонконгского доллара, индокитайского пиастра и японской иены. На Евразийском континенте наибольшее распространение получили австрийские талеры Марии Терезы и индийские рупии. Среди золотых монет такой же популярностью пользовались британские соверены (один фунт стерлингов) и американский орел (десять долларов). В настоящее время ряд небольших государств используют иностранные банкноты в качестве национальных. Доллар США обращается в Эквадоре, Сальвадоре, Палау, Панаме, на Маршалловых островах и в Микронезии.
Ортодоксальное валютное правление (orthodox currency board). Ортодоксальное (каноническое, классическое) валютное правление является учреждением, эмитирующим банкноты и монеты, которые при предъявлении первого требования свободно конвертируются по фиксированному курсу обмена в иностранную валюту или другой внешний резервный актив. Обычно валютное правление не принимает депозиты правительства или коммерческих банков, однако если это происходит, то они должны не менее чем на 100 % покрываться внешними резервами. Ортодоксальное валютное правление придерживается пассивной денежно-кредитной политики: эмиссия осуществляется в соответствии с состоянием платежного баланса, сохраняется полная конвертируемость, а стерилизованные интервенции, так же как и кредитование банков, полностью исключены.
Модифицированное валютное правление (modified currency board). Модифицированное (квазивалютное, гетеродоксное) валютное правление представляет собой измененный аналог классического валютного правления. Оно обладает монополией на денежную эмиссию и комбинирует функции канонического правления и центрального банка. Например, модифицированное правление может не иметь 100-процентного покрытия денежной базы резервными активами, проводить стерилизованные валютные интервенции и выдавать краткосрочные ссуды банковскому сектору. На пике популярности в 1940-х гг. валютное правление действовало одновременно в пятидесяти странах, включая Новую Зеландию, Сингапур, Малайзию, Филиппины, Бирму, Индию, Израиль, Иорданию, Ирак, Египет и др. Сегодня валютное правление функционирует только в нескольких маленьких государствах и зависимых территориях. На 2014 г. модифицированное валютное правление действует в странах, входящих в Организацию Восточно-Карибских государств (Антигуа и Барбуда, Доминика, Гренада, Монтсеррат, Сент-Китс и Невис, Сент-Люсия, Сент-Винсент и Гренадины, а также на острове Ангилья), в Джибути, Гонконге, Боснии и Герцеговине, а также Болгарии и Брунее.
Центральный банк (central bank). На сегодня центральный банк является превалирующим типом денежных властей во всем мире. Он представляет собой орган денежно-кредитного регулирования, обладающий дискреционными полномочиями в области денежно-кредитной и валютной политики, в чью компетенцию может входить надзор за банковским или финансовым сектором. Центральный банк является молодым институтом, реальная история развития «центробанковского дела» начинается только в XX в. На протяжении XVI—XIX столетий было создано несколько десятков государственных эмиссионных банков, функции которых были сильно ограничены. Многие центральные банки относятся к квазиинститутам, поскольку правительства передали им не только полномочия, касающиеся денежно-кредитного регулирования, но и функции коммерческого банка. В других странах центральные банки, наоборот, имеют урезанные полномочия — функции по надзору и регулированию банковского сектора отданы в руки специализированного пруденциального агентства. Кроме того, ответственность за политику валютного курса может быть разделена между денежными властями и правительством или вовсе отнесена к министерству финансов.
Правительство в роли эмитента (government issue). Национальное правительство может эмитировать банкноты напрямую или через финансового посредника — казначейство, в редких случаях через центральный банк или валютное правление. Денежную базу составляют наличные деньги в обращении и депозиты в министерстве финансов. Выступая в роли эмитента, правительство может придерживаться только двух режимов валютного курса — плавающего или ограниченно гибкого курса. Происхождение прямой правительственной эмиссии бумажных денег восходит к периоду американской борьбы за независимость от британской метрополии. Для финансирования военных расходов власти колоний (штатов, претендовавших на независимость от империи) осуществили выпуск собственных банкнот. Континентальный конгресс, объединявший 13 американских колоний, также выпустил бумажные деньги, получившие название «континентальная валюта» (continental currency). Как и в случае с центральным банком, при прямой банкнотной эмиссии правительство может реализовывать денежно-кредитную политику в широком диапазоне вариантов: от механической эмиссии, предназначенной для финансирования дефицита госбюджета, до сложных стационарных процедур.
Монобанк (monobank). Государственный монобанк является разновидностью центрального банка, действующего в планово-директивной экономике нерыночного образца. Центральный банк, так же как и другие финансовые учреждения в нерыночной экономике, находится под управлением правительства, которое планирует, организует и контролирует их деятельность. Монобанк кроме монополии на денежную эмиссию обладает еще монополией на банковское дело и валютной монополией на операции с валютными ценностями на внутреннем рынке. Формирование валютной монополии означает закрытие рынка обмена валют и введение директивного (административного) валютного курса. Некоторые страны, строившие национальную экономику по социалистическому шаблону, пытались полностью отказаться от денег и перейти на бартерные отношения, но этот эксперимент нигде не был удачным. Государственный монобанк действовал в СССР с 1921 по 1986 г. Экономический эксперимент в СССР привлек пристальное внимание стран третьего мира. Советская модель экономического развития выглядела особенно привлекательной в 1970-х гг., когда страны Запада переживали кризис Бреттон-Вудской валютной системы. Инфляционный взрыв и спад промышленного производства, последовавшие за финансовым кризисом, вызвали повсеместную критику и сомнения в экономической эффективности капитализма. Как следствие, во многих странах третьего мира в результате военного переворота, гражданской войны или законного прихода к власти левых политических сил началось строительство монобанковской системы. Частные коммерческие банки были национализированы и присоединены к госбанку. Монобанковские системы действовали в Юго-Восточной Азии (Монголия — 1930—1991 гг., Китай — 1952—1983 гг., Вьетнам — 1957—1988 гг., Бирма — 1970—1992 гг., Лаос — 1976—1988 гг., Северная Корея — 1947 — по настоящее время), а также на Ближнем Востоке (Южный Йемен — 1969—1999 гг., Сирия — 1966—2000 гг.). Большинство монобанковских систем прекратило свое существование в конце 1980-х — начале 1990-х гг., с кризисом социалистической системы хозяйствования. В настоящее время монобанковская система существует только в Корейской Народно-Демократической Республике.
Функции первых центральных банков
Хотя историческая школа предполагает, что центральный банк — это прежде всего эмиссионный институт, в действительности их первые функции были достаточно разнообразны. Некоторые из них уже канули в лету и являются не характерными для современных денежных властей. Большинство центральных банков Европы (например, Национальный банк Нидерландов или Государственный банк Российской империи) изначально создавались для стимулирования экономического развития страны посредством краткосрочного коммерческого кредита. Для них выпуск банкнот был не основной функцией, а обычной операцией по привлечению средств клиентов, которой пользовались все банки того времени. Национальные интересы, политическая обстановка, историческая традиция и уровень развития финансовой системы накладывали отпечаток на форму организации финансового института, отвечавшего за функции центрального банка. Многие из них не соответствуют современному представлению о центральном банке. В частности, вплоть до конца XIX столетия к неординарным институтам, выполнявшим функции центральных банков, относились:
- первые местные банки, которые в силу разных причин переродились в сугубо коммерческие банки: Банк Ирландии (Bank of Ireland), Национальный банк Греции (National Bank of Greece), бельгийский Société Générale, Банк Нового Южного Уэльса (Bank of New South Wales), итальянские Банк Неаполя (Banco di Napoli) и Банк Сицилии (Banco di Sicilia), Коммерческий банк Маврикия (Mauritius Commercial Bank), кантональные банки Швейцарии и другие;
- банки, ликвидированные в связи с исчезновением функции, ради которой они учреждались, или из-за потери суверенитета местных властей, которые их поддерживали: генуэзский Банк Сан-Джорджо (Banco di San Giorgio), венецианский Банк дель Жиро (Banco del Giro), Разменный банк Амстердама (Wisselbank), Банк Гамбурга (Hamburger Bank), первый Банк Польши (Bank Polski);
- банки, которые не смогли продолжить свое существование из-за политических разногласий внутри национальных властей: австрийский Wiener Stadtbank, датско-норвежский Курантбанк (Kurantbanken), испанский Банк Сан-Карлос (Banco de San Carlos), Первый и Второй Банки Соединенных Штатов (First and the Second Banks of the United States);
- небанковские эмитенты в форме государственных ведомств (венецианский Grain Office) или казначейств (Казначейство США до учреждения ФРС США).
Эмитент бумажных денег.
До эпохи центральных банков коммерческие банки имели право выпускать собственные бумажные деньги (банкноты). Бумажные деньги представляли собой срочные обязательства, которые по требованию их держателя должны были конвертироваться по номиналу в резервный актив — золотые, серебряные или медные монеты. В некоторых случаях для привлечения клиентов банки могли продавать свои банкноты с дисконтом или начислять по ним процентные платежи. До наступления срока погашения банкноты можно было продать по рыночному курсу другим банкам. Текущий курс банкнот зависел как от оценки надежности банка-эмитента, так и от общей ситуации в банковской системе. Между банками существовала конкуренция за выпуск банкнот. В то же время параллельное обращение различных банкнот было возможным только при взаимном признании и приеме банкнот конкурентами. Как следствие, банки нуждались в клиринге — взаимозачете и непрямом погашении банкнот по номинальной стоимости. В системе свободной банковской деятельности центральный банк выступал рядовым участником рынка. Он мог эмитировать собственные банкноты, которые принимались в оплату государством, например налогов, таможенных сборов, комиссий. Частная денежная эмиссия в условиях свободной банковской деятельности существовала в Китае, Австралии, Шотландии, Канаде, Швейцарии, США и многих других странах. Классическим примером конкуренции банкнот центрального банка и коммерческих банков считается свободная банковская деятельность в Швеции в период 1831—1904 гг. Двадцать пять частных эмитентов (их называли «энскилда-банки», enskilda banks) конкурировали со шведским Риксбанком за выпуск банкнот. Наряду с привлечением срочных депозитов и открытием вкладов до востребования эмиссия банкнот служила одним из источников финансирования коммерческой деятельности банков. Предложение частных банкнот носило выраженный сезонный и циклический характер — оно определялось текущей фазой делового цикла. Ввиду отсутствия возможности фидуциарной(финансовые услуги, связанные с управлением активами: денежными средствами, ценными бумагами, коммерческой недвижимости) эмиссии частный выпуск банкнот имел проциклические свойства. Предложение денег сжималось в период спада деловой активности и, наоборот, расширялось в период экономического роста. Таким образом, в макроэкономическом плане частная денежная эмиссия не обладала стабилизирующим эффектом.
В сравнении с частным выпуском банкнот ограниченная дискреционная эмиссия банком-монополистом имела свои достоинства (хотя и не была лишена существенных недостатков). Предложение денег в экономике могло изменяться более гибко, и в период рецессии или бюджетного кризиса банк был вправе расширять выпуск банкнот. Происходило это, как правило, не произвольно, а в соответствии с некоторым правилом, например, увеличивалась фиксированная сумма эмиссии необеспеченных банкнот или снижался коэффициент покрытия металлическими резервами новых выпусков банкнот. Таким образом, центральный банк был способен стабилизировать амплитуду колебаний делового цикла. Государственный статус банка повышал доверие к банкнотам, что делало его денежные знаки в глазах общества более надежными. Он обладал большим арсеналом средств сохранения устойчивости денежной системы — финансовая поддержка министерства финансов, операции на открытом рынке, включая операции с иностранными центральными банками, административные рычаги воздействия и самая крайняя мера — изменение правил игры в банковском и денежном мире. В то же время монополизация денежной эмиссии имела свои изъяны, главным из которых был проинфляционный характер бумажной эмиссии. Будучи государственным банком, центральный банк не мог отказать правительству в финансировании военных и других расходов, вызванных политическими мотивами или неудовлетворительным качеством налогово-бюджетной политики. Для многих первых центральных банков зависимость от устойчивости финансов правительства стала роковой. Они исчезли с рынка, не выдержав фискального дисбаланса (например, Муниципальный банк Вены или Банк Джона Ло).
Обслуживание платежей.
Платежные услуги являются одной из ключевых функций банков. По мере развития банковского дела неизбежно возникает потребность в централизации межбанковских расчетов. В условиях свободного банковского дела, когда банки конкурировали между собой безо всяких ограничений и специализированного надзора и регулирования со стороны государства, проблема централизации расчетов решалась за счет учреждения клиринговых домов (сегодня их называют расчетными палатами, клиринговыми центрами). Под влиянием эффектов диверсификации рисков и экономии на масштабе деятельности клиринговые дома развивались в сторону концентрации в своих руках рынка. Иными словами, клиринговый дом становился естественной монополией. Если естественная монополия формировалась на базе коммерческого банка, у него возникал конфликт интересов, связанных с выполнением других, неплатежных, функций — эмиссионной, кредитной, депозитной. В результате для обеспечения бесперебойной надежной работы платежной системы необходимо было, чтобы задачи клирингового дома выполнял центральный банк, не ориентированный на извлечение прибыли. Дебаты об организационной структуре эффективной платежной системы восходят, по меньшей мере, к XIV столетию. Если объем платежей, проходящих через местный или государственный бюджет, был достаточно велик, чтобы обслуживающий их банк обладал значительным эффектом экономии на масштабе деятельности. Большие обороты притягивали к себе других участников рынка, что позволяло постепенно формировать платежную монополию. По такому пути развивался Банк Англии. Хотя у него не было монопольных привилегий в области платежей, тем не менее, будучи единственным акционерным банком в стране и крупнейшим эмитентом бумажных денег, он превратился в центральный клиринговый дом Великобритании.
Кредитор последней инстанции.
В экономической литературе, посвященной истории центральных банков, функция кредитора последней инстанции имеет расширенную интерпретацию. С одной стороны, это не более чем поддержание текущей ликвидности банков, что соответствует современному пониманию кредитора последней инстанции. С другой стороны, это нерегулярные экстренные операции по финансовому оздоровлению частных банков — bail-out за счет налогоплательщиков. И то и другое присутствовало в деятельности первых центральных банков, хотя эта практика и не была упорядоченной с точки зрения полноценной экономической теории. К примеру, Национальный банк Бельгии не участвовал в операциях по спасению банков. Другие центральные банки, такие как Банк Франции или Государственный банк Российской империи, неоднократно приходили на помощь, если банкротство тонущего банка грозило системным банковским кризисом. Однако нельзя не отметить, что экстренные операции по финансовому оздоровлению банков, как правило, проводились не по инициативе центрального банка, а по директиве правительства или министерства финансов. Центральный банк никогда не выполнял эту функцию как самостоятельный орган пруденциального надзора, разделяя ответственность с исполнительной властью. Что касается поддержания текущей ликвидности банков на постоянной основе, то реализация этой функции возможна при выполнении двух условий. Во-первых, необходимо, чтобы денежные власти находились в ядре платежной системы, т.е. чтобы через центральный банк проходили основной объем и количество межбанковских операций, а его контрагентами выступали крупнейшие участники рынка. Во-вторых, он должен обладать влиянием на денежном рынке и быть в состоянии контролировать его ключевые параметры. В частности, ограничивать верхний предел колебаний процентных ставок на денежном рынке, стимулируя, таким образом, самостоятельное перераспределение ликвидности на рынке, без значительного вмешательства со стороны денежных властей. Выполнение обоих условий позволяет центральному банку эффективно выполнять функцию кредитора последней инстанции. Ее реализация, по представлению исторической школы, венчает эволюцию центрального банка. Эффективный контроль над условиями денежного рынка и уровнем ликвидности в банковской системе, в свою очередь, имеет долгосрочные эффекты. Они проявляются в росте доверия к политике центрального банка за пределами его юрисдикции и способствуют как интернационализации местных денег, так и увеличению его влияния на международном рынке.
Промышленная политика центральных банков.
Современная теория банковского дела отводит финансовым институтам хоть и важную, но все же вспомогательную роль в экономике. В реальности же Доля финансовых и деловых услуг в ВВП страны, по состоянию на 2019 год, составляет порядка 30%: Франция - 30,7% , Италия - 28,1% , Англия - 32.8% , США - около 21%, при том что весь реальный сектор даёт менее 20%.
В развитых странах экономические стимулы вести предпринимательскую деятельность возникают прежде всего в нефинансовом секторе экономики. Банковский сектор со своей стороны обеспечивает внешнее финансирование, анализирует риски и отбирает кредитоспособных заемщиков, хотя финансовый кризис 2008 года намекает на иное положение дел, который произошёл в следствии начала банкротства банков, выдававшие в свою очередь необеспеченные кредиты.
В ходе промышленной революции в Европе XIX в. коммерческие банки находились в эпицентре экономического роста. Европейская промышленная революция является наиболее ярким примером эффективности универсальных коммерческих банков, ведь центробанков(в современном виде) тогда ещё не было, а государство особо не вмешивалось со своими взглядами на промышленную политику в стране. Великобритания лидировала в промышленной революции, и, чтобы поспеть за ней, континентальная Европа была вынуждена в короткие сроки мобилизовать финансовые ресурсы. Как правило, банковский сектор развивался по общепринятому образцу. В каждой европейской стране функционировало небольшое число банков, которые осуществляли подавляющую часть инвестиций в быстро развивающиеся отрасли промышленности. На микроэкономическом уровне банки формировали промышленный портфель, состоящий из взаимозависящих фирм. Главным критерием отбора в промышленный портфель было лидерство предприятия на новом рынке или в своей отрасли.
Банковский надзор и регулирование.
Банковский надзор и регулирование является одной из поздних функций центрального банка. Впервые он появился на свет благодаря шведскому королю Карлу X Густаву, который учредил при королевском дворе должность старшего инспектора банков. Надзирал он только за одним-единственным банком Швеции, Банком Стокгольма, созданным в 1657 г. В XIX столетии функция банковского надзора и регулирования была закреплена за министерствами финансов, где действовали специализированные банковские департаменты. Первые банковские кодексы были приняты в Великобритании (в 1844 г.) и Швеции (1846 г.). Объяснялось это наличием в двух странах большого числа частных коммерческих банков. Первые кодексы определяли условия лицензирования, минимальные требования к собственному капиталу, стандарты раскрытия публичной финансовой отчетности. В других странах банки учреждались в соответствии с общим корпоративным правом.
О зарождении простейших форм наблюдения центральными банками за финансовым положением банков можно говорить только с начала XX столетия. Первоначально наблюдение за банками не имело самостоятельного характера и не было предназначено для решения пруденциальной задачи — защиты интересов вкладчиков и кредиторов. Оно рассматривалось как вспомогательное средство денежно-кредитной политики и сохранения приверженности центрального банка металлическому денежному стандарту.
До 1930-х годов в банковском деле главенствовал принцип свободной торговли, в результате чего банки действовали на общих основаниях, руководствуясь гражданскими и коммерческими кодексами. Первые шаги в направлении формального банковского надзора были предприняты в начале 1930-х гг. Они были обусловлены двумя обстоятельствами. Во-первых, банковским кризисом, который на фоне Великой депрессии затронул США и большинство стран Европы. Во-вторых, сбоями в выполнении функции кредитора последней инстанции, когда предоставление дополнительной ликвидности временно неплатежеспособным банкам не предотвращало их последующее банкротство. И то и другое говорило о том, что центральный банк не обладает пониманием происходящего в банковском секторе. Более того, ошибки в принятии решений денежными властями с учетом информационной асимметрии между центральным банком и его контрагентами никак не способствовали достижению конечных целей денежно-кредитной политики. Решение проблем виделось в текущем документарном надзоре за банками. Центральные банки начали на добровольной основе запрашивать у крупнейших банков их регулярные финансовые отчеты (месячные или квартальные), а также сведения о ключевых операциях и рисках. Например, о крупнейших ссудах и просроченной задолженности. В центральных банках появились первые прототипы подразделений банковского надзора — отделы по аудиту банков, которые на основании поступающей отчетности судили об их финансовой устойчивости. Институционализация банковского надзора и регулирования произошла только после Второй мировой войны, когда в связи с пересмотром национального законодательства о центральных банках им в задачи была вменена ответственность за стабильность банковского сектора.
Международный Базельский комитет по банковскому регулированию и надзорным практикам (Basel Committee on Banking Regulations and Supervisory Practices) был учрежден в 1974 г., после краха немецкого Herstatt Bank, вызвавшего «эффект домино» на международном рынке.
Кредитор последней инстанции и его историческая ретроспектива
Выражение «кредитор последней инстанции» (lender of last resort) означает институт, который предоставляет банкам ликвидность в чрезвычайных обстоятельствах, когда те не могут привлечь ее на рыночных основаниях или когда другие кредиторы отказывают в предоставлении заемных средств. В современном мире функция кредитора последней инстанции приписывается центральному банку, который благодаря монополии на денежную эмиссию способен предоставлять банкам ликвидность в неограниченных объемах. В прошлом в роли кредитора последней инстанции могли выступать государственные казначейства (министерства финансов), крупные банки или их консорциумы, иностранные центральные банки, а также клиринговые союзы. Теоретические основы функции кредитора последней инстанции заложены классическими работами Генри Торнтона (Henry Thornton, 1760—1815) и Уолтера Беджгота (Walter Bagehot, 1826—1877) в XIX столетии. Первоначально под кредитованием последней инстанции понималось временное предоставление ликвидности банкам в критической ситуации. Подобная ситуация складывалась в периоды кризисов ликвидности и банковских паник, во время которых у банков возникала чрезвычайная потребность в ликвидности для удовлетворения внезапно растущего спроса клиентов, вкладчиков и кредиторов на денежные средства. Классическая концепция кредитора последней инстанции, возникшая в XIX столетии, предполагает выполнение нескольких условий:
- кредитор последней инстанции не пытается предотвратить финансовый кризис, он лишь минимизирует его негативные последствия, т.е. стремится остановить распространение кризиса в банковском секторе;
- кредитование последней инстанции применяется в условиях финансового кризиса, создающего угрозу финансовой устойчивости банковского сектора, а не в обычной рыночной ситуации;
- кредитор последней инстанции придерживается равного подхода ко всем банкам, т.е. предоставляет ликвидность банковскому сектору в целом, а не отдельным банкам;
- кредитор последней инстанции готов оказывать поддержку в неограниченном объеме для предотвращения разрастания банковской паники;
- кредитор последней инстанции оказывает финансовую поддержку временно неплатежеспособным, однако кредитоспособным банкам (некредитоспособным, т.е. финансово несостоятельным, банкам помощь не оказывается).
В свое время Уолтер Беджгот полагал, что кредитор последней инстанции должен предоставлять ликвидность по высокой процентной ставке, носящей штрафной характер, и под хорошее залоговое обеспечение. Высокая ставка необходима для ограничения доступа к кредитам в нормальных рыночных условиях, т.е. когда потребность в ликвидности не является чрезвычайной. Кроме того, высокая ставка должна мотивировать банки обращаться к кредитору последней инстанции лишь в том случае, если все иные возможности привлечения средств исчерпаны. Хорошее залоговое обеспечение призвано минимизировать кредитный риск последней инстанции в случае дефолта по кредиту.
По мере накопления опыта поддержки ликвидности банковского сектора взгляды экономистов на функцию кредитора последней инстанции претерпевали изменения. Эволюция взглядов находилась под влиянием потребностей центрального банка. Во-первых, совмещение политики управления денежным предложением и процентными ставками с функцией кредитора последней инстанции, что вело к слиянию обоих видов деятельности. Во-вторых, оказание индивидуальной финансовой поддержки крупнейшим банкам в условиях отсутствия общего кризиса ликвидности или банковской паники. Сохранение на плаву крупнейших банков было обусловлено негативными сетевыми эффектами, которые возникли бы в отсутствие поддержки кредитора последней инстанции. Как следствие, возникло отклонение от первоначальной классической концепции, предполагавшей, что последняя инстанция кредитует неплатежеспособные, однако кредитоспособные банки.
Эволюция взглядов на кредитора последней инстанции привела к формированию двух подходов: выполнение функции по отношению к рынку в целом и на индивидуальной основе.
Первый подход предполагает, что функции кредитора последней инстанции могут реализовываться в рамках политики центрального банка по управлению ликвидностью как частью более широкой денежно-кредитной политики. Данный подход согласуется с классическим принципом кредитора последней инстанции. На микроэкономическом уровне предполагается, что последняя инстанция не в состоянии провести четкое различие между некредитоспособными и кредитоспособными банками. Более того, избежать предоставления поддержки некредитоспособным банкам на общих условиях не представляется возможным. Кроме того, предоставление центральным банком кредитов поднадзорным организациям подразумевает необходимость мониторинга их финансового положения. В свою очередь, это означает, что кредитор последней инстанции должен обладать функциями регулирования и надзора за банками. Практическая реализация первого подхода лежит в следующих решениях:
- предоставление ликвидности только надежным банкам, чье финансовое положение оценено банковским надзором как удовлетворительное;
- предоставление ликвидности только под залог ликвидных рыночных залогов или нерыночных залогов, по которым кредитные и ценовые риски являются количественно просчитываемыми;
- предоставление ликвидности под процентные ставки выше рыночных, чтобы центральный банк не конкурировал с рыночным финансированием и не создавал искажающие мотивы в поведении банков;
- предоставление ликвидности на общих основаниях, на общих правилах, действующих по отношению ко всем банкам.
В операционном смысле квинтэссенцией первого подхода является проведение операций центрального банка в активной манере, в форме операций на открытом рынке. В частности, через покупку и продажу государственных и частных ценных бумаг. Данные операции более предпочтительны, нежели кредиты, поскольку они являются обезличенными, а также не влекут необходимости постоянного мониторинга финансового положения контрагентов. Фактически бремя мониторинга финансового положения контрагентов возлагается на банки — участники денежного рынка. Механизм денежного рынка должен обеспечить перераспределение ликвидности, поступившей от кредитора последней инстанции. Недостатком выполнения функции кредитора последней инстанции по отношению к рынку в целом заключается в потенциальном конфликте между целью финансовой поддержки банков и целями денежно-кредитной политики. К примеру, если центральный банк сталкивается с угрозой роста инфляции, ему необходимо пожертвовать поддержкой банков. Или, если возникает угроза обесценения национальной валюты, центральный банк будет вынужден сократить объемы рефинансирования, чтобы ограничить переток ликвидности на валютный рынок. Денежно-кредитная политика проводится для решения задач в долго- и среднесрочной перспективе, в то время как кредитор последней инстанции действует на краткосрочном периоде. Это позволяет кредитору последней инстанции оперировать на врéменной основе. Однако, если период финансовой нестабильности растягивается на длительный период, центральный банк будет вынужден пожертвовать макроэкономическими целями, чтобы спасти банковский сектор и сохранить работоспособность трансмиссионного механизма денежно-кредитной политики.
Второй подход рассматривает кредитование последней инстанции на микроэкономическом уровне как временное предоставление ликвидности значимым для финансового сектора банкам, утратившим платежеспособность. Их поддержка осуществляется на индивидуальной двухсторонней основе. Возможным разрешением конфликта между функцией кредитора последней инстанции и денежно-кредитной политикой кроется в оказании поддержки ликвидности только в отношении отдельно взятых банков. В то же время, если кредитор последней инстанции откажется поддерживать системно значимые банки, это может создать далеко идущие проблемы как для финансового, так и для нефинансового сектора экономики. Однако и в рамках данного подхода существуют недостатки. Гарантии поддержки провоцируют риск безответственного и нерыночного поведения банков. Кроме того, доступ к ресурсам кредитора последней инстанции стимулирует банки проводить более рискованные операции, что ведет к раздуванию «мыльных пузырей» на рынках финансовых активов. Решения указанных проблем лежат в нескольких направлениях:
- центральный банк в роли кредитора последней инстанции и пруденциального органа обеспечивает непрерывность деятельности банков и защищает интересы клиентов, вкладчиков и кредиторов банков в периоды финансовой нестабильности;
- в то же время кредитор последней инстанции не защищает интересы собственников и менеджеров, допустивших появление в банке финансовых проблем: они должны лишаться собственности и руководящих постов (это должно снизить риск безответственного поведения);
- банки должны обладать правдоподобными и актуальными планами самооздоровления и поддержания непрерывности деятельности, чтобы минимизировать потребность в помощи государства;
- к системно значимым банкам, имеющим более высокую вероятность помощи кредитора последней инстанции, должны предъявляться более высокие пруденциальные требования (в частности, по ликвидности и собственному капиталу).
В целом оба подхода к выполнению функции кредитора последней инстанции не обладают совершенством. Хотя наличие последней инстанции усиливает финансовую стабильность, она навязывает дополнительные риски и издержки.
Исторический опыт кредитора последней инстанции
Исследование Тецуджи Оказаки из Токийского университета свидетельствует о том, что первые центральные банки, будучи частными институтами, стремились соблюсти компромисс между стабильностью национальной финансовой системы и минимизацией риска безответственного поведения банков. В частности, Банк Японии в 1882—1935 гг. выполнял функцию кредитора последней инстанции по отношению к двум сотням частных банков, с которыми у него были установлены корреспондентские отношения. Одновременно с этим Банк Японии тщательно подходил к отбору банков-корреспондентов и не колебался разрывать корреспондентские отношения в случае ухудшения финансового положения контрагентов. Выбирая корреспондентов, Банк Японии принимал во внимание доходность и кредитное качество активов, состав совета директор и акционеров, а также другие частные активы владельцев банка, величину активов банка и его положение на местном финансовом рынке, доступность других источников ликвидности помимо кредитов Банка Японии. Сочетание всех факторов приводило к тому, что Банк Японии выступал кредитором последней инстанции, преимущественно для крупных надежных банков. Кроме того, Банк Японии выборочно подходил к предоставлению специальных ссуд. Вероятность получения помощи кредитора последней инстанции была выше для банков с более высокой рентабельностью активов. Иными словами, Банк Японии не поддерживал убыточные банки, чьи финансовые потери свидетельствовали о низком кредитном качестве активов.
Принцип кредитора последней инстанции бы применён центральным банком Японии после коллапса японского финансового пузыря в начале 1990-х годов, в результате бездумного спасения некредитоспособных банков страна вошла в эпоху, так называемых, "потерянных десятилетий". Необдуманная эмиссия, вместо сглаживания последствий кризиса, привела к четверть вековой рецессии с постоянно увеличивающимся государственным долгом.