Нынешнее положение осложняется тем обстоятельством, что традиционные ресурсы противодействия региональным и локальным конфликтам, по всей видимости, практически исчерпаны. Во всем мире наблюдается растущее разочарование в идее внешнего вмешательства как способа решать региональные или национальные проблемы. Операции США в Ираке и Афганистане вызывают острую критику внутри Соединенных Штатов. Военная интервенция в Ливии сталкивается с растущей оппозицией в Европейском Союзе. Да и в Рос идея использования вооруженных сил за пределами национальной территории ни у кого, мягко говоря, не вызывает восторга.
Скептики и пессимисты утверждают, что в обозримом будущем великие державы будут слишком заняты своими внутренними делами, чтобы пытаться разрешить конфликтные ситуации за переделами своих границ. Предполагается, что никаких грандиозных проектов по укреплению международной безопасности не предвидится: эти проекты просто некому выдвигать и, что более существенно, некому финансировать. А значит – разговоры о перестройке ООН, модернизации НАТО, реформе ОБСЕ, скорее всего, так и останутся разговорами – по крайней мере, на протяжении следующих нескольких лет. Тут опять-таки напрашивается параллель с мировой экономикой: во время последнего финансово-экономического кризиса кто только не говорил о необходимости радикально перестроить МВФ и МБРР, обновить ВТО, повысить управляемость мировой экономики в целом! Тем не менее практические шаги в этом направлении остаются пока более чем скромными, планы серьезных реформ опять откладываются на неопределенное будущее.
В мировой политике тоже складывается внутренне противоречивая ситуация. С одной стороны, в глобальном мире безопасность становится неделимой: любая значимая кризисная ситуация порождает цепочку последствий, так или иначе затрагивающих всех. Более того, накопление региональных факторов нестабильности не может продолжаться бесконечно: рано или поздно количество перейдет в качество, и мы станем свидетелями острого системного кризиса. С другой стороны, рассчитывать на реформу основных элементов международной системы безопасности пока не приходится – на это явно не хватает политической воли и настойчивости.
По всей видимости, нужно искать принципиально новые подходы к разрешению региональных и локальных конфликтов. Старые методы – как показал опыт гуманитарных интервенций последних десятилетий, операции в Ираке, Афганистане, Ливии, – просто не работают. Внешнее вмешательство зачастую оказывается дестабилизирующим фактором: оно разрушает местные социальные и политические связи, экономические отношения и устоявшиеся культурные традиции, подрывает легитимность как власти, так и оппозиции. В итоге мы имеем дело с хронической нестабильностью, которая всегда готова вылиться в острую конфликтную ситуацию.
Не хочу утверждать, что у меня есть готовые ответы на все вопросы, связанные с профилактикой и урегулированием конфликтов. Равным образом я не хочу утверждать, что мы должны отказаться от попыток реформировать существующие институты безопасности – они по-прежнему играют важную роль в обеспечении глобальной и региональной стабильности. Но строить новую систему безопасности в условиях современного глобального мира по образцам XX в. – дело, как мне кажется, совершенно безнадежное. Время иерархий в мировой политике прошло. У нас нет никаких гарантий того, что новые институты будут лучше старых, потенциал которых далеко не исчерпан.
Однако нельзя не видеть и другого – нынешнее окно возможностей в отношениях между Рос и Западом вряд ли сохранится надолго. Особенности политических циклов в Соединенных Штатах, в Рос и в некоторых ведущих европейских странах таковы, что через несколько лет добиться прорыва в этих отношениях может оказаться гораздо труднее, чем сегодня. Не хочу казаться пессимистом, но шанс, который нам выпал сегодня, может оказаться последним для нашего поколения политиков.
Так как же не упустить шанс, который дала нам история?
Наверное, стоит подумать о том, где мы – на Западе и на Востоке – недорабатывали в прошлом. На мой взгляд, одна из главных причин наших неудач состояла в стремлении найти какое-то одно, магическое решение всех наших проблем. Своего рода философский камень мировой политики – универсальный механизм, институт, конструкцию, которая бы раз и навсегда решила проблемы безопасности в мире. Кто-то предлагает решить все проблемы путем приема Рос в НАТО. Другие говорят о необходимости реформировать Организацию Объединенных Наций или вообще заменить ООН какой-то совершенно новой структурой, созданной на базе восьмерки или двадцатки.
Лихорадочная активность вокруг существующих или предлагаемых институтов безопасности чем-то напоминает болезненную пактоманию 30-х гг. прошлого века в Европе, когда европейские страны отчаянно пытались отодвинуть надвигающуюся катастрофу подписанием множества двусторонних и многосторонних соглашений о сотрудничестве, ненападении, нейтралитете и пр. Чем кончились 1930-е гг., мы все хорошо помним; пактомания не решила, да и не могла решить ни одной проблемы ни европейской, ни глобальной безопасности.
Я далек от мысли проводить прямые параллели между событиями той эпохи и современностью. Однако, перефразируя известное высказывание Гете, можно отметить, что «мировая политика не делится на институты без остатка». А уж политика XXI в. – тем более. Значительная часть современной, быстро меняющейся международной жизни проходит мимо организаций с их сложными процедурами, неразворотливой бюрократией, длительными сроками согласования позиций. Глобальные и региональные институты безопасности – ООН, НАТО, ОБСЕ и другие, – не успевают реагировать на возникающие кризисы, и очень часто их место занимают тактические коалиции, создающиеся ad hoc для решения конкретных задач.
Отнюдь не призываю отказаться от современных международных организаций – они сохраняют значительный потенциал. Однако глобальный мир, если мы все-таки придем к глобальному миру, начнет, по всей видимости, складываться сначала как плотная сеть дополняющих друг друга международных режимов, а уж институты либо будут соответственно реформироваться, либо создаваться новые – там, где в них будет возникать такая необходимость.
Такой подход мы попытались применить, например, в отношениях между Рос и ЕС, договорившись в 2001 г. о создании общих пространств в четырех областях сотрудничества: Общее Европейское Экономическое пространство (ОЕЭП), Общее пространство свободы, безопасности и правосудия, Общее пространство в области внешней безопасности и Общее пространство науки, образования и культуры. Эти общие пространства должны были основываться на применении общих или совместных правил и норм, включая совместные административные процедуры как основу для масштабных совместных действий. Реализация дорожных карт по формированию общих пространств, к сожалению, в силу различных политических причин продвигается не так быстро, как хотелось бы. Однако сам подход в современных условиях представляется верным, а может быть, и единственно возможным.
Думается, что такой же режимный подход применим к вопросам региональной и глобальной безопасности. Потенциальных площадок для формирования таких режимов более чем достаточно. Совместная борьба с терроризмом, угрозой распространения ядерного оружия и ракетных технологий, кибербезопасность, управление миграционными потоками, будущее энергетики и европейская экология, противодействие наркотрафику и трансграничной преступности – этот список может продолжить любой политик. Работа по созданию отдельных режимов, по всей видимости, должна идти параллельно по широкому фронту, причем прорыв на одном направлении мог бы содействовать успехам и на других, смежных направлениях.
Для каждого из этих режимов должны сложиться собственные процедуры, свой круг участников, своя география и свои принципы согласования позиций. Очевидно, что границы режима образования не будут полностью совпадать с границами энергетики. Роль отдельных государств в различных режимах также будет различной – далеко не для всех проблемы ядерной энергетики или адаптации мигрантов в равной степени актуальны.
Как показывает имеющаяся практика, эффективность международных режимов зависит от целого ряда обстоятельств.
Во-первых, такие режимы возникают только там, где имеются значительные общие интересы, причем интересы должны восприниматься участниками как общие. В этом восприятии, на мой взгляд, успех многих субрегиональных форматов сотрудничества, в частности, на европейском континенте. Это в равной мере относится и к тем функциональным режимам, которые, так или иначе, работают в мире (например, международный режим безопасности гражданской авиации). Понятно, что проще формировать режимы в технических, политически нейтральных областях, постепенно переходя к более чувствительным сферам.
Во-вторых, эффективность работы международных режимов так или иначе зависит от вовлеченности в их работу международного экспертного сообщества. Общие политические декларации мало что значат, если они не сопровождаются шлейфом экспертных разработок; по каждому направлению сотрудничества необходим постоянный и максимально конкретный экспертный диалог. Можно констатировать, что международный режим становится эффективным, когда эксперты и специалисты стран-участниц начинают говорить на одном языке.
В-третьих, преимущества режимов по сравнению с жесткой институциональной системой – их открытость и демократизм. И этим преимуществом следует воспользоваться, открывая возможность для участия всем заинтересованным сторонам. Как правило, режимы не предусматривают какого-либо права вето, не делают очевидного разграничения между великими державами и всеми остальными; в некоторых случаях они даже включают в себя негосударственных участников мировой политики.
В-четвертых, режимы – эффективный инструмент снижения неопределенности в отношениях между ключевыми игроками. Доверие и коммуникации, порожденные в одной сфере, снижают риски и неопределенности в других сферах. В этом отношении режимы – более гибкий, но не менее действенный инструмент нивелирования анархичной природы международных отношений в сравнении с институтами.
В-пятых, – и это, пожалуй, самое сложное – признавая общий принцип неделимости безопасности в современном мире, мы, тем не менее, должны научиться изолировать, оградить успешные международные режимы от возникающих проблем, кризисов и конфликтов в других областях. Современный мир взаимозависим, но нельзя допустить, чтобы сотрудничество в сфере безопасности строилось по наименьшему общему знаменателю. Нельзя позволить, чтобы очередной кризис в отношениях (а отсутствия этих кризисов нас никто не гарантирует) возвращал бы взаимодействие по всем направлениям к нулевой отметке. Практика увязывания должна быть решительно отвергнута. То есть принцип неделимости должен работать на повышение общего уровня региональной и глобальной безопасности, а не на его снижение.