Администрация испытывала сильное давление в сфере наступательных вооружений со стороны как Конгресса США, так и Государственной Думы. В январе 1996 года Сенат ратифицировал Договор СНВ-2, но одновременно Конгресс США принял закон, запрещающий администрации в одностороннем порядке сокращать арсенал США ниже уровня, предусмотренного Договором СНВ-1, пока Государственная Дума не ратифицирует Договор СНВ-2. В октябре 1996 года министр обороны США Уильям Перри даже ездил в Москву, чтобы выступить в Государственной Думе с призывом ратифицировать договор, который принесет экономическую выгоду России. Заместитель председателя комитета Думы по вопросам обороны Алексей Арбатов так объяснял нежелание Думы действовать в этом направлении: "Во-первых, на это нет денег. Во-вторых, договор считается несправедливым. И в-третьих, обстановка в целом - стремление НАТО к расширению на восток - очень неблагоприятна для договора". (Договор СНВ предусматривал отказ России от кассетных боеголовок в пользу однозарядных ракет. Это положение договора не только не нравилось военным, но оно было связано с затратами на ликвидацию старых ракет и создание нового поколения вооружений.) Во многих вопросах, связанных с безопасностью, где сталкивались американские и российские интересы, американцы могли действовать в одностороннем порядке просто потому, что на их стороне была сила. Но США не могли получить Договор СНВ-2 без согласия российских парламентариев. Конечно, многие в России, включая президента, были убеждены, что договор отвечал интересам безопасности России. В противном случае президент не подписал бы его. И все же американо-российские отношения в 90-х годах ухудшались, и отказ от ратификации Договора СНВ-2 был одним из немногих фактов, когда русские могли отказать американцам. Таким образом, ратификация договора оказалась связанной со всеми другими вопросами американо-российских отношений.
Прорыв в Хельсинки
17 января 1997 г., накануне начала своего второго срока пребывания на посту президента США, Клинтон встретился со своими внешнеполитическими советниками. Он был огорчен тем, что в первый срок своего президентства ему не удалось добиться прогресса в области контроля над стратегическими вооружениями. Председатель Объединенного комитета начальников штабов генерал Джон Шаликашвили напомнил, что в ходе слушаний в Сенате по поводу ратификации Договора СНВ-2 он заявил, что не будет рекомендовать, чтобы Соединенные Штаты опускались ниже уровня 3500 боеголовок, если только президент не примет официального решения, что США могут сохранять потенциал сдерживания меньшими силами. Он также пояснил, что инвентаризация американского арсенала может позволить сделать вывод, что меньший уровень будет вполне приемлем.
В результате администрация Клинтона шла на встречу в Хельсинки в марте 1997 года с предложением развить Договор СНВ-2 с целью снижения численности боеголовок до уровня 2000-2500 единиц.
Первоначально Клинтон и Ельцин в Хельсинки не могли прийти к соглашению и были вынуждены поручить экспертам провести дополнительные переговоры. Тэлботт вспоминает: "В то время как Клинтон и Ельцин отправились в отведенные им апартаменты для отдыха, все мы остались в резиденции президента Финляндии для самых бурных переговоров, в которых я когда-либо принимал участие или о которых вообще слышал. Постоянно меняющиеся рабочие группы экспертов заполняли все помещения первого этажа здания, включая кухню и порой даже мужской туалет. Страсти разгорелись. Мадлен Олбрайт и ее заместитель Лин Дэвис по крайней мере трижды встречались с Примаковым и его командой. Две из этих встреч заканчивались тем, что Мадлен Олбрайт, воздев руки к небу, покидала комнату переговоров".
В конце концов, президенты в Хельсинки согласились, что переговоры СНВ-3 начнутся сразу, как только Государственная Дума ратифицирует Договор СНВ-2. Их целью будет снижение потолка ядерных вооружений до 2000-2500 - на одну тысячу меньше, чем предусматривалось Договором СНВ-2. Президенты также согласились соблюдать Договор по ПРО и в то же время разрешить противоракетную оборону театра военных действий. Клинтон заявил: "Некоторые критикуют меня и Конгресс за то, что мы поддерживаем Договор по ПРО… Я действительно поддерживаю этот договор. Я считаю его важным. Я верю в него". Как утверждал в то время старший директор СНБ Роберт Белл, статья VI Договора по ПРО 1972 года устанавливала, что ограничения не могут быть "обойдены за счет ракет, которые имеют иные характеристики, но фактически предназначены для противоракетной обороны". Отсюда, считал он, для сохранения Договора по ПРО необходима демаркация.
Демаркационное соглашение было подписано в сентябре 1977 года. Оно запрещало перехватчики космического базирования, но разрешало системы наземного базирования, если их скорость не превышала 3 км в секунду и если скорость целей, против которых они были предназначены, не превышала 5 км в секунду, а радиус действия ракет-целей не превышал 3500 км. Другими словами, любой перехватчик, который сможет быть эффективно использован против стратегических ракет, будет нарушением Договора по ПРО.
Похоже, в Хельсинки удалось добиться прорыва. В конце этого года эксперт по контролю над вооружениями Джек Мендельсон отмечал, что после Хельсинки обе стороны согласились продлить срок реализации Договора СНВ-2 на четыре года, чтобы дать русским финансовую передышку. Стороны также договорились, что Договор СНВ-3 сократит ядерные арсеналы еще на 1000 боеголовок (оба предложения были направлены на то, чтобы побудить Государственную Думу ратифицировать Договор СНВ-2). Была также достигнута договоренность о разграничении стратегической противоракетной обороны и обороны театра военных действий и запрете на размещение перехватчиков в космосе даже для целей обороны театра военных действий. Складывалось впечатление, что в конце концов администрации Клинтона все-таки удастся заключить соглашение по контролю над вооружениями.
Увы, этому не суждено было сбыться. Векторы менялись. Российский парламент продолжал увязывать ратификацию Договора СНВ-2 с другими спорными вопросами в американо-российских отношениях. Министр обороны Уильям Перри заявил, что Договор СНВ-2 "стал жертвой расширения НАТО" (по крайней мере, на период его пребывания в должности). Затем в конце 1998 года Дума снова отложила голосование, когда Соединенные Штаты и Великобритания нанесли удар с воздуха по Ираку. В апреле 1999 года война в Косово свела к нулю любые шансы на ратификацию. Сотрудник аппарата СНБ в администрации Клинтона Роберт Белл так вспоминает о призрачном Договоре СНВ-3: "Мы пытались найти нужный баланс. Сначала мы сказали: а ну-ка, бросьте! Сначала выполните то, под чем вы подписались (Договор СНВ-2). Но потом мы пошли на рамочные переговоры, которые и состоялись в Хельсинки. Потом мы согласились несколько отступить и обозначить нашу позицию по Договору СНВ-3… На более позднем этапе эксперт Госдепартамента по контролю над вооружениями Джон Холам был уполномочен войти в контакт с русскими и передать им некоторые данные, которые уточняли то, о чем говорилось в Хельсинки. Затем сами русские захотели подкорректировать то, что было согласовано в Хельсинки. К моменту завершения второго срока администрации мы далеко ушли от первоначальной позиции полного отказа обсуждения с русскими СНВ-3, пока они не ратифицируют СНВ-2. Теперь мы раскрывали им общие контуры и даже детали первоначальной позиции США в предстоящих переговорах по СНВ-3". Белл утверждает, что внутриполитическая обстановка в России приводила к тому, что каждый раз, когда Дума была чем-то недовольна, она отказывалась ратифицировать Договор СНВ-2. В администрации ожидали, что Дума была готова ратифицировать договор в марте 1999 года, но кампания в Косово убила этот оптимизм.
Американская внутренняя политика
Ельцин был не единственным президентом, которого ограничивали внутриполитические соображения. Если у него были трудности с получением парламентского одобрения сокращения наступательных вооружений, то у Клинтона были проблемы с республиканцами, которые энергично добивались развертывания противоракетной обороны не только на театрах военных действий, но и в стратегическом масштабе. Республиканцы во главе с конгрессменом Ньютом Гингричем (республиканец от штата Джорджия) и его движением "Договор с Америкой" на ноябрьских выборах 1994 года завоевали большинство мест в обеих палатах Конгресса. "Договор" касался главным образом вопросов внешней политики, но в нем не было обещания возобновить усилия в области создания противоракетной обороны. В то время с учетом имеющейся разведывательной информации вообще было трудно выступать за расширение финансирования оборонных программ. В Национальной разведывательной оценке за 1995 год отмечалось, что помимо пяти основных ядерных держав - США, России, Китая, Великобритании и Франции - ни одна страна "в течение предстоящих 15 лет не создаст и никаким другим способом не приобретет баллистические ракеты, способные угрожать континентальной части Соединенных Штатов Америки и Канады".