ИНДИЙСКАЯ ГРАЖДАНСКАЯ СЛУЖБА
Британская империя – крупнейшее из когда-либо существовавших в мире колониальных образований. Британская Индия (British Raj) являлась наиболее значимой частью имперских колониальных владений. В 1858 г. власть в Индии переходит от Ост-Индийской компании под непосредственное руководство британской короны. В 1878 г. королева Виктория была провозглашена императрицей Индии [113, с. 66]. Являясь наиболее крупным рынком сбыта промышленных товаров из метрополии, индийские владения позволяли получать сверхдоходы [132, c. 103]. Важность данных территорий подчеркивалась в выражении: «Индия – жемчужина британской короны». Могущество Британской империи напрямую зависело от эффективного управления Индией. В 1919 г. население Индии составляло 238 млн. человек [68, p. 204]. На протяжении длительного периода британского присутствия в регионе была разработана сложная административно-территориальная система. Приблизительно две пятых от всей территории Индии [102, c. 308] занимали 583 княжества [270, p. 15], значительная часть которых управлялись собственным чиновничьим аппаратом [212, p. 7]. Часть земель принадлежала к племенным агентствам. Остальная территория делилась на 11 провинций (до 1935 г. к ним относилась Бирма) [8, p. 8]. В 1911 г. столица Британской Индии была перенесена из Калькутты в Нью-Дели [6, p. 7]. Верховная власть в Индии принадлежала императору, а также британскому правительству. Политическое руководство осуществлял Государственный секретарь по делам Индии (Secretary of State for India), который возглавлял Индийский офис (India office) [81, p. 1]. До 1937 г. в сферу влияния данного учреждения также входили Бирма и Аденская провинция (до 1932 г. – Aden settlement – С.Н.) [72, p. 131, 250]. Пост генерального секретаря 25 был введен в 1858 г. Деятельность Индийского офиса обеспечивала политические и экономические интересы империи, при этом реальные потребности страны игнорировались [164, c. 5]. Изолированность Индии в международном плане позволяла британской политической верхушке иметь монопольное право на управление страной. Центральное место в системе гражданского администрирования колонией занимала Индийская гражданская служба (Indian Civil Service) (ИГС) [156, с. 203]. Данная структура, созданная в 1858 г. была призвана контролировать все жизненно важные отрасли власти в Индии [223, p. 1]. Значительная удаленность колониальных владений от метрополии обуславливала определенную автономность гражданских администраторов. По словам премьер-министра Великобритании Д. Ллойд-Джорджа, офицеры ИГС являлись «стальным каркасом» («steel frame») Британской Индии [173, p. 1]. Следует отметить, что за период 1858–1947 гг. не была выработана полноценная концепция, мотивировавшая причины британского пребывания в Индии. В межвоенный период постепенная дезинтеграция колониальных властей усиливала рост национального движения [169, c. 16]. На протяжении всего существования ИГС ее офицеры должны были обеспечивать узкие связующие механизмы между Дели и Лондоном. Данная система получила название «Имперской приверженности Индии». В задачи чиновников входило обеспечение экономических интересов империи [127, c. 23], а именно – поддержание монопольного рынка британских товаров, ввиду чего поставки продукции и другие расходы Лондона создавали постоянный стерлинговый долг, который оплачивался с процентами [346, p. 134]. В то же время на сотрудников ИГС было возложено развитие потенциала индийских владений [121, c. 48]. Другой не менее важной функцией «Имперской приверженности» было обеспечение расквартирования и финансирования британских войск. Следует отметить, что содержание многомиллионной Индийской армии являлось частью стратегии британской обороны [101, с. 183]. В кризисные периоды военные подразделения, состоявшие из местного населения, выступали в качестве «имперской пожарной бригады» [267, p. 302]. Межвоенная 26 имперская доктрина предполагала максимальное использование ресурсного потенциала страны в военных целях [134, c. 23]. При этом в период 1919–1939 гг. отсутствовал «кризисный план» по увеличению численности вооруженных лиц на случай чрезвычайно ситуации [135, c. 245]. Таким образом, британские колониальные чиновники в Индии должны были обеспечивать своеобразные обязательства перед метрополией. Подобная система имела двойную основу, одновременно поддерживались интересы правящих политических кругов метрополии, а также сфера крупного бизнеса [147, c. 16]. Долговые обязательства Индии существенно сокращали бюджет страны [325, p. 280]. Большая часть населения находилась за чертой бедности. Поток британских промышленных товаров препятствовал развитию местного производства [312, p. 11]. Колониальная политика обуславливала сырьевой характер экономики Индии [232, p. 462]. Финансовые проблемы Лондонского правительства в период Первой мировой войны 1914–1918 гг. привели к фактическому отказу от обязательств метрополии по обороне колоний. Послевоенный экономический и политический кризис в Великобритании привел к введению защитных мер для «домашнего рынка» [99, c. 51]. В последующие годы Индийское руководство находилось в постоянной конкуренции между следованием интересам короны и внутренними проблемами [221, p. 44]. Таким образом, в индийских владениях сосредотачивались огромные ресурсы, которые обеспечивали функционирование имперского центра [264, p. 520]. Британская колониальная администрация имела три основных уровня власти: центральный, провинциальный, окружной (дистрикт). Во главе центральной администрации стоял вице-король (генерал-губернатор), который назначался решением государственного секретаря по делам Индии при содействии Британского правительства. Данная должность считалась политической, назначение того или иного кандидата зависело от предпочтений правящих политических кругов. C 1858 г. вице-король являлся официальным представителем британской короны в Индии. Срок пребывания в должности не превышал пять–шесть лет. В руках вице-короля сосредотачивалась 27 исполнительная и законодательная власть. Главе колониальной администрации также передавалось исключительное право по решению наиболее важных политических вопросов страны [246, p. 5]. Верховным органом законодательной власти являлся Имперский Законодательный совет (Imperial Legislative Council). Учреждение имело двухпалатную структуру и состояло из Центральной Законодательной Ассамблеи (Central Legislative Assembly) и Государственного совета (Council of State). Государственный совет являлся верхней палатой индийского парламента, в его функции входило рассмотрение и принятие законодательных проектов, рассматриваемых Законодательной Ассамблеей. Оба учреждения состояли из выборных и назначаемых представителей, а также определенного числа колониальных чиновников, назначаемых на специально зарезервированные места. Количество членов индийского парламента определялось различными правительственными актами [82, p. 1–9]. Центральная исполнительная власть в Индии принадлежала правительству, состоящему из тридцати департаментов. После принятия Конституции 1919 г. (Government India Act) местные политические лидеры сформировали несколько министерств. При вице-короле находился совещательный орган – Исполнительный совет (Executive Council), в который входили представители наиболее важных департаментов [82, p. 1–9]. В 1939 г. в Британской Индии насчитывалось десять провинций, которые находились под прямым контролем ИГС. Наиболее значимыми из них являлись так называемые «старые президентства»: Бенгалия, Бомбей, Мадрас. Вышеперечисленные административные единицы были созданы в период правления Ост-Индской компании [292, p. 12]. К более молодым провинциям относились: Пенджаб (Punjab), Соединенные провинции (United Provinces), Ассам (Assam), Бихар и Орисса (Bihar and Orissa), которая была разделена на две провинции в 1936 г., Центральные провинции (Central Provinces) и выделенный из состава Бомбея в 1936 г. Синд (Sind) [72, p. 95, 192]. Исключением являлась лишь Северо-Западная Пограничная провинция (North-West Frontier Province), имевшая 28 собственную административно-территориальную структуру и особое законодательство. Данная территория находилось под управлением Индийской политической службы (ИПС) (Indian Political Service) [19, p. 58–61]. В обязанности этой организации входило политическое присутствие и обеспечение интересов короны в «зоне племен» индийского пограничья (агенция Белуджистан, Северо-Западная пограничная провинция) [1, p. 4], княжествах, а также управление мандатными территориями на Ближнем Востоке [162, с. 21]. Кроме того, следует указать на особую островную территорию Андаманских и Никобарских островов, руководство которыми осуществлялось напрямую из Дели [83, p. 14, 47]. «Особые территории» – нестандартные административные образования в составе Британской Индии, которые располагались в труднодоступной местности или на значительном удалении от крупных административных центров и имели особый статус и упрощенную форму управления. К «особым территориям» относились племенные, островные, горные, речные и пограничные территориальные единицы (или агенции – С. Н.). При центральном правительстве был создан целый ряд профильных вспомогательных служб, которые имели собственные департаменты на провинциальном и районном уровнях администрации. К Общеиндийским службам (All-India Services) относились: Индийская полицейская служба (Indian Police Service), Индийская медицинская служба (Indian Medical Service), Индийская лесная служба (Indian Forest Service), Индийская образовательная служба (Indian Educational Service) и др. [242, p. 221]. Персонал данных структур набирался представителями специальной комиссии при центральном правительстве [94, p. 308, 327, 332]. Провинциальный уровень колониальной администрации Индии состоял из собственного правительства и законодательных органов. Во главе провинции стоял губернатор. Законодательная власть в индийских провинциях принадлежала – Законодательным советам (Legislative Council). Часть мест в провинциальных парламентах была зарезервирована для местных чиновников. Некоторое число депутатов назначалось по сословно-представительскому признаку, остальные 29 избирались из числа местных политических партий. При губернаторе располагался секретариат, который ведал политическими вопросами, финансовым контролем, правилами административных процедур, а также курировал департаменты и министерства. Провинциальное правительство состояло из следующих департаментов: административный (General Administration department), земельных сборов (Land Revenue department), общественных инструкций (Public Instructions department), судебного, полицейского, лесного, общественных работ, общественного здравоохранения, тюремного, акцизного, регистрационного, сельскохозяйственного, промышленного, кооперативного, налогового (подоходный налог), гражданской ветеринарии, археологических исследований. Некоторое отличие в структуре имели правительства неуставных провинций. Так, примером может служить Синд, где значительную административную роль играли военные [94, p. 94–102]. При крупных департаментах располагались профильные секретариаты, которые осуществляли посредничество между избираемыми политическими деятелями и руководством провинции. К среднему звену административной надстройки колониальной Индии относился дистрикт. Дистрикт – основная административно-территориальная единица в составе провинций, охватывающая несколько городов, с прилежащей к ним сельской местностью. Размеры дистрикта колебались в зависимости от провинции. Обширность территорий, многообразие климатических зон, а также различная плотность населения влияли на специфику построения данных административно-территориальных единиц [140, c. 108]. Так, на территории Соединенных провинций, в северных районах Кумман (Kumman), население дистриктов насчитывало до трехсот тысяч человек [20, p. 6–7]. В то время как на юге провинции в дистрикте Горакхпур (Gorakhpur) население составляло до 3 млн. человек [18, p. 13]. На 1939 г. в Британской Индии насчитывалось 230 дистриктов [339, p. 108]. Общее руководство данными территориальными единицами осуществляли дистрикт-офицеры. Дистрикт администрация имела следующие уровни: субдивизия (subdivision), талук или таксил (taluk, tahsil), 30 деревня. Для более эффективного управления в составе дистриктов выделялись субдивизии. Данная административная единица охватывала один или два небольших города и несколько сотен деревень. Так, в наиболее густонаселенных дистриктах Соединенных провинций могло насчитываться от четырех до шести субдивизий [140, c. 109]. Данным типом администраций руководили субдивизионные офицеры [13, p. 319]. В большинстве случаев субдивизионная администрация была идентична дистриктам, однако численность чиновников была значительно меньше. В некоторых провинциях руководители субдивизий получали статус резидентов и не входили в структуру дистрикт-адиминистрации. В состав субдивизии входили один или два тексила (tahsil), талука (taluq) или мандала (mandal). Название данных административных единиц варьировались в зависимости от той или иной провинции. В такие подразделения входило до полутора сотен деревень [140, c. 109]. Руководство подобными администрациями осуществлялось таксильдарами, тулукдарами и мамлатдарами. Данные чиновники относились к поселковым администрациям. Полномочия местных администраторов были аналогичны дистрикт-офицерам, однако ограничивались территорией талуков. Необходимо также указать на руководство небольших городов и поселков (township), которые могли входить в состав талуков [246, 85– 89]. Для обслуживания провинциального и дистрик-уровней колониальной администрации в каждой провинции была создана собственная Индийская провинциальная служба (Indian Province Service). Данная структура набиралась исключительно из местного населения. Однако ее сотрудники не могли назначаться на целый ряд руководящих должностей, которые были зарезервированы для ИГС [100, с. 33]. Таким образом, члены Индийских провинциальных служб выполняли роль вспомогательного офисного персонала, образуя целую армию чиновников и клерков. На 1921 г. их численность равнялась 1 млн. человек [200, p.15]. Исключением из общепринятой административной системы составляли так называемые постоянно-оседлые территории (permanently settled territory). К ним 31 относились три провинции, а именно Бенгалиия, Бихар и Орисса (до 1936 г. являлись одной провинцией. – С.Н.). В данных провинциях отсутствовала система талуков, ввиду чего система субдивизий напрямую соприкасалась с сельской администрацией. Различия в административной структуре были вызваны применением в Британской Индии трех видов земельного законодательства. На территориях Бенгалии, Бихара и Ориссы была распространена система заминдари (zamindari), которая функционировала на основании Закона об оседлом устройстве от 1793 г. (Permanent Settlement Act). Согласно данному законодательному акту заминдарам (помещикам – С.Н.) предоставлялись полномочия по сбору земельного налога с крестьян (Land Revenue) их собственных районов. С 1793 г. все земли Бенгальского президентства переходили в собственность британской короны [69, p. 1–4]. Колониальные власти предоставляли местным дворянам особые обязательства, тем самым создавая лояльную категорию населения. При этом заминдары могли содержать собственные земельные наделы и получать определенную часть от сборов земельного налога. Причина создания подобной системы состояла в том, что правительство Бенгалии испытывало нехватку ресурсов для создания местной бюрократии [216, p. 31]. При этом система заминдари позволяла отказаться от создания целого ряда административных учреждений. В отличие от СевероВосточной Индии, в Мадрасе, Бомбее, Синде в сельской местности преобладали фермерские поселения. Так как в данных провинциях практически отсутствовали помещичьи землевладения, система заминдари не могла быть применена на данных территориях. Новый тип налогообложения на полуострове Декан получил свое название от крестьян-раятов (ryots) , ввиду чего была запущена система райатвари (Ryotwary System), согласно которой взимание земельного налога с крестьян-общинников производилось без посредников [27, p. 4–8]. Для территорий Пенджаба, Объединенных провинций и Центральных провинций была создана отдельная система – махалвари (Mahalwari system), включавшая в себя элементы заминдари и райатвари. 32 Сельская администрация находилась на низшем уровне местного самоуправления [343, p. 10]. Основной структурной единицей являлись деревни, которые возглавлялись старостами, названия должностей которых различались в зависимости от провинции (lambardars, chanduri, patels). При каждом старосте находился бухгалтер, который также мог исполнять обязанности письмоводителя – патвари или карнам (patwaris, karnams). Данная часть чиновников являлась наиболее многочисленной в Британской Индии. Так, в субдивизии Каcур (Kasur), относящейся к дистрикту Лахор (Lahore) в Пенджабе, в каждом из двух тексилов насчитывалось по сто сельских старост и по сто карнамов [218, p. 209–211]. Отдельно необходимо выделить представителей Индийской судебной администрации. Британская Индия, разделенная на множество провинций и княжеств, не имела единой судебной администрации. В каждой провинции располагался собственный Верховный суд (High Court), являвшийся высшей судебной инстанцией на указанной территории. В системе провинциальных верховных судов традиционно главенствующую роль занимал Верховный суд Бенгалии. Помимо центральных провинциальных судебных инстанций при каждой дистрикт администрации функционировали местные уголовные и гражданские суды. Низшей судебной инстанцией являлись дистрикт-магистраты, а также действующие по их принципу суды талуков или таксилов. Все судьи были разделены на четыре класса. Первые три класса охватывали юристов, имевших академическую квалификацию в области права, а также судейскую лицензию. К первому относились судьи (вакилы) Вурховного суда (High vakils Court), которые могли осуществлять практику в любых судах провинции. Второй класс – барристеры (адвокаты высшей категории), имевшие аналогичные первому классу права. Третий класс охватывал судей первого ранга (First Grade Pleaders), для которых практика была разрешена только в судах дистриктов. Четвертый класс (Second Grade Pleaders) охватывал чиновников, не имеющих академической квалификации. Данный класс относился к подчиненным дистрикт-судам. К нему относились суды магистрата и функционировавшие по аналогии с ними суды в таксилах и талуках [245, p. 3–5]. 33 Основополагающими законодательными документами колониальной Индии были правительственные акты (Government Act), принимаемые британским парламентом. Данные документы носили конституционный характер и разрабатывались специальными правительственными комиссиями. Согласно реформам Морли – Минто 1909 г. (Government Councils Act 1909) законодательная власть в Индии переходила к Законодательному совету. Вицекороль имел право законодательной инициативы, а также мог налагать вето на законопроекты, принимаемые в совете [78, p. 176–177]. Законодательный совет был полностью подчинен вице-королю, его члены проходили тщательный отбор. Большое значение среди парламентариев играли действующие колониальные чиновники. Реформы Морли – Минто носили формалистский характер. Британское правительство пыталось создать видимость присутствия местного населения в органах законодательной власти. Закон о государственном совете являлся основным законодательным актом Индии до 1921 г. В 1919 г. была принята Конституция (Government India Act 1919). Данный законодательный акт был разработан Государственным секретарем по делам Индии Э. Монтегрю (E. Montagu) и вице-королем лордом Ф. Челмсфордом (F. Chelmsford). Новая Конституция была призвана наделить большими полномочиями провинциальные правительства, а также расширить влияние местных законодательных советов [105, с. 270]. По мнению авторов реформ финансовая и политическая децентрализация позволяли индийским провинциям выйти из затяжного послевоенного кризиса [142, c. 665]. Однако, несмотря на увеличение влияния индийского парламентаризма, британские администраторы сохраняли монополию на управление жизненно важными отраслями власти. Юстиция, охрана правопорядка, сбор налогов и акцизных пошлин оставались прерогативой губернаторской власти. Главы провинций и их исполнительные советы не были подотчетны местным парламентам. Индийские политики получали контроль лишь над сельским хозяйством, здравоохранением и образованием [174, p. 913]. Новообразованные министерства имели в собственной структуре профильные секретариаты, состоящие из сотрудников ИГС [12, p. 31]. 34 Конституция 1919 г. вошла в силу в конце 1920 г., ознаменовав начало периода «дуархии», особенность которого заключалось во внутреннем противостоянии губернаторской власти и местных индийских парламентариев. Конституция 1935 г. (Government Act 1935) вошла в силу в 1937 г. Согласно данному законодательному акту существенно увеличивалось общественное участие в центральном и провинциальных правительствах. Центральная Законодательная ассамблея была расширена в два раза. Количество граждан, получивших избирательные права, увеличилось в пять раз. Контроль над всеми сферами власти был передан советам министров, которые были ответственны перед Законодательной ассамблеей. Профильные секретариаты находились под полным контролем министерств [11, p. 29]. Однако основные вопросы управления страной решались в секретариатах. Вице-король являлся арбитром в разрешении споров между секретариатами и министерствами. Аналогичная картина наблюдалась и на провинциальном уровне. Так, показателен пример Мадрасского правительства, которое возглавил Раджагопалахари (Rajagopalachari). Ввиду неопытности «новоиспеченных» министров возникала значительная неразбериха. Конкуренция между министерствами и секретариатами, сотрудники которых имели значительный опыт работы, имела характер настоящего противостояния. Решающую роль играл голос главы правительства, который, несмотря на свою принадлежность к индийскому национальному движению, полагался на мнение секретариатов. Наиболее сложная ситуация была в министерстве по делам доходов, где министр Пракасам часто не соглашался с профильным секретарем Узиэли (Uzielli). Когда Раджагопалахари соглашался с секретарем, спор решался в сторону Узиэли. Конституция 1935 г. являлась значительной уступкой в сторону индийского национального движения, которое получило значительную власть в Индии. Данное нововведение относилось к общеимперской политике и было направлено на умиротворение колониальных владений и стаблизацию экономики [98, c. 14]. Однако, несмотря на изменения в стране, британские власти до начала Второй мировой войны не планировали свертывание собственного колониального присутствия [309, p. 48]. 35 Таким образом, Британская Индия представляла собой сложную федеративную систему, имевшую несколько уровней власти. Период с 1919 по 1939 гг. был обусловлен проведением значительных реформ в области государственного устройства. Большая часть изменений была направлена на децентрализацию и увеличение значения провинциальных правительств [336, p. 157]. Привлечение к управлению страной местных политических партий являлось попыткой стабилизировать антибританские настроения в Индии. Однако данные реформы не предусматривали явного отхода от существующих колониальных порядков. Британские власти предпочитали идти на незначительные уступки национальному движению, сохраняя за собой основную роль в управлении Индии