Настоящая статья написана на основе жалобы в Конституционный суд России по делу доверителя, в котором принимает участие в статусе адвоката автор данной заметки.
Суть дела. Имеется земельный участок с разрешенным видом использования: для общественно-делового и гражданского строительства. В 2005 году администрация города Московской области принимает постановление о продаже данного участка в порядке приватизации в пользу компании А, которая имела на этом участке свои здания.
В названном выше постановлении о приватизации публичных земель администрация отдельным пунктом установила обременение в виде права пользования названным участком в части размещенных под ним объектами подземных коммуникаций (канализация и высоковольтный электрический кабель) в пользу собственника соседнего земельного участка (коммерческое юридическое лицо) на основе ст. 31 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества».
Данные объекты подземных коммуникаций принадлежат на праве собственности владельцу соседнего земельного участка (коммерческое юридическое лицо), его права на эти объекты зарегистрированы как на недвижимое имущество, однако в документах кадастрового учета не отображено их расположение на чужом земельном участке, при этом имеются документы о разрешении строительства и ввода в эксплуатацию названных подземных объектов на чужом земельном участке (на момент нахождения этого участка в публичной собственности).
Указанное обременение земельного участка правами третьего лица не было зарегистрировано в ЕГРП, сведения о таком ограничении права собственности на недвижимое имущество отсутствует на сегодня и в ЕГРН.
В 2015 году предприниматель Г. приобретает этот земельный участок именно для строительства делового комплекса и использования его в предпринимательских целях. Перед приобретением участка покупатель – предприниматель Г. ознакомился со сведениями из ЕГРН в отношении объекта купли-продажи, где отсутствовала информация о наличии каких-либо вещных прав третьих лиц и иных ограничений в отношении приобретаемого земельного участка.
В 2019 года предприниматель Г. обращается в специализированную организацию для составления проекта здания делового комплекса и получения разрешения на его строительство на своем участке. От специализированной организации приходит ответ в адрес предпринимателя Г. о невозможности составить проект строительства здания по причине попадания предполагаемого размещения объекта строительства на участок подземных линейных коммуникаций (принадлежат на праве собственности владельцу соседнего участка), о наличии которых предприниматель Г. не знал и не должен был знать, так как какие-либо обременения участка в ЕГРП (ЕГРН) никогда не значились (нет их и на сегодня).
Предприниматель Г. обращается с негаторным иском в суд к собственнику подземных коммуникаций (собственник соседнего участка) об их переносе с его участка на основании того, что нахождение этих объектов делает невозможным использование участка по его целевому назначению: строительство и размещение общественно-делового здания.
Все инстанции судов отказывают в удовлетворении негаторного иска со ссылкой на постановление публичного органа власти о приватизации участка, которым было, в частности, установлено указанное обременение недвижимости (ограниченное вещное право) в пользу конкретного юридического лица. На доводы предпринимателя Г. об отсутствии регистрации обременения (ограничения) участка в ЕГРП (ЕГРН) все суды ссылаются на возможность установлениям такого обременения правовым актом публичного органа власти при приватизации имущества без внесения сведения о нем в ЕГРП (ЕГРН).
Действительно, буквальное толкование ст. 31 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» позволяет органу государственной (муниципальной) власти устанавливать подобные ограничения (обременения) недвижимого имущества, которые наделяются свойством следования и абсолютной защитой (ограниченное вещное право), без внесения сведения о них в ЕГРП (ЕГРН).
Можно ли утверждать о том, что закон о приватизации публичного имущества вводит новое ограниченное вещное право (обременение недвижимости), которое является исключением из принципа внесения?
Насколько соответствует такое положение закона Конституции Российской Федерации в части гарантий защиты законом частной собственности?
Далее приводятся выдержки из жалобы предпринимателя Г. в Конституционный суд Российской Федерации.
Оспариваемые нормы закона о приватизации публичного имущества нарушают конституционные права, свободы и гарантии предпринимателя Г. (далее – Заявитель), поскольку предполагают:
а) возникновение обременения недвижимого имущества (ограничения права собственности на земельный участок), которое обладает свойством следования за юридической судьбой вещи (правами на вещь), без государственной регистрации такого обременения (ограничения) в Едином государственном реестре прав (Едином государственном реестре недвижимости) (нарушение принципов внесения вещного права и обременения недвижимого имущества, легалитета, достоверности государственного реестра прав на недвижимость);
б) возникновение ограниченного вещного права у третьего лица в отношении чужого земельного участка, которое обладает свойством следования за юридической судьбой земельного участка (правом на земельный участок) и абсолютной защитой, без государственной регистрации такого права в Едином государственном реестре прав (Едином государственном реестре недвижимости);
в) сохранение обременения (ограничения) в отношении земельного участка при приобретении такого участка добросовестным приобретателем, который не знал и не должен был знать о наличии названного обременения (ограничения) в отношении недвижимого имущества.
Конституционный Суд Российской Федерации последовательно разъясняет о том. что государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним обеспечивает защиту интересов как собственников недвижимости, так и других лиц, а также стабильность гражданского оборота и предсказуемость его развития (постановления от 26 мая 2011 года № 10-П, от 24 марта 2015 года № 5-П и др.; определения от 5 июля 2001 года № 132-О и № 154-О, от 25 июня 2019 года № 1604-О и др.).
«Регистрационная система создается в первую очередь для достижения определенных частноправовых целей. Прежде всего это легитимационная цель. Эта функция реестра необходима, чтобы все третьи лица могли проще распознать, имеют ли они дело с действительным собственником имущества, имеются ли какие-либо обременения в отношении этого имущества (ипотеки, залоги, сервитуты и др.), аресты, не передана ли она в долгосрочную аренду и прочее.
Традиционно считается, что регистрационная система основывается на шести основных положениях: 1) для того, чтобы право возникло, оно должно быть записано в реестр (принцип внесения); 2) реестр должен быть открыт публике (принцип открытости); 3) перед регистрацией регистрирующий орган должен проверить законность оснований для внесения записи (принцип легалитета); 4) участники оборота, доверившиеся реестру, должны получать юридическую защиту своего доверия (принцип публичной достоверности реестра); 5) записи реестра должны содержать пообъектное описание имущества, права на которое регистрируются (принцип специалитета); 6) записи, внесенные раньше, имеют приоритет перед записями, внесенными позднее (принцип старшинства).
Принцип публичной достоверности означает, что для любого добросовестного лица, положившегося на реестр, его данные считаются достоверными, то есть отражающими действительную принадлежность прав на имущество. Эффект его действия состоит в том, что записи о правах лица, добросовестно доверившегося реестру, сохраняют свою силу в неизменном виде (за некоторым исключением).»[1]
Внесению в государственный реестр подлежат прежде всего вещные права, ограничения вещных прав и обременения недвижимого имущества.
Что из себя представляют вещные права?
«Вещные права означают особый гражданско-правовой режим, отличающийся от режима других имущественных прав. Режим вещных прав характеризуется «юридической прочностью» (обеспеченностью) и, заключая в себе известную власть над вещью, оно обременяет саму вещь, а потому не зависит от смены ее собственника; следовательно, новый собственник вещи не может прекратить в одностороннем порядке такое право и вынужден мириться с установленным ранее обременением. Вещные права предоставляют либо полное (право собственности), либо частичное (ограниченные вещные права) господство над вещью.
Далее вещные права характеризуются своим абсолютным характером, ибо корреспондирующие им обязанности пассивного типа возлагаются не на каких-либо конкретных «должников», а на всех третьих лиц. Они юридически оформляют непосредственное господство лица над вещью, а не над поведением обязанных лиц.
Поскольку абсолютные вещные права действуют в отношении всех третьих лиц и должны соблюдаться ими, последние должны быть осведомлены о содержании указанных прав, количество которых к тому же должно быть «обозримым», а новые приобретатели вещей (например, обремененных вещными правами) должны заранее точно знать, что именно они приобретают.
Из абсолютного характера вещных прав, а точнее их действия в отношении всех третьих лиц, вытекает и еще один основополагающий принцип современного вещного права – принцип публичности. В силу этого принципа необходима регистрация (фиксация) вещных прав, делающая их наличие и содержание доступными для всех остальных третьих лиц – участников гражданских правоотношений.»[2]
«Весьма характерным для всех вещных прав качеством является то, что в отличие от обязательственных, вещными правами признаются только те, которые прямо признаны законом (замкнутый круг вещных прав, numerus clausus).»[3]
«Суть принципа numerus clausus вещных прав кратко можно описать так: допустимые законом виды вещных прав и само их содержание определяются законом. Традиционно выделяют две разновидности этой модели: жесткую и мягкую. В соответствии с первой частные лица не могут не только создавать не предусмотренные законом вещные права, но и придавать указанным в законе вещным правам иное содержание, нежели установлено законом (в частности, не могут создаваться права-гибриды). Во втором случае стороны в определенных пределах способны изменять содержание предусмотренных законом видов вещных прав. В настоящее время принцип numerus clausus вещных прав смело можно считать своего рода фирменным знаком института вещных прав. Большинство правопорядков, в том числе и те, на которые традиционно ориентируется российское частное право, исходит именно из этого принципа (в частности, он признается немецким частным правом).»[4]
Исходя из вышеизложенного, в российской науке частного права для обеспечения предсказуемости, стабильности оборота на рынке недвижимости и эффективной защиты прав участников гражданских отношений обоснованно признаётся обязательность установления видов, содержания вещных прав только федеральным законом, их стройная согласованность (системность) с нормами Гражданского кодекса и государственная регистрация всех видов вещных прав (ограниченных вещных прав, обременений недвижимого имущества) в ЕГРН, а также публичная открытость, достоверность данного реестра.
Следовательно, число исключений из принципа внесения вещных прав в ЕГРН должно быть очень четко обосновано с точки зрения политики права, сведено к минимуму, и законодатель должен стремиться к установлению такого правового регулирования, согласно которому для возникновения вещных прав третьих лиц в отношении недвижимости другого лица должна быть произведена обязательная государственная регистрация таких прав в ЕГРН (правопорождающая регистрация).
Кроме того, виды и содержание вещных прав должны не просто устанавливаться только федеральным законом, но такие нормы закона должны быть согласованы и системно вписываться с базовыми положениями Гражданского кодекса о вещных правах как первого среди равных законодательного акта в области гражданского права, что послужит гарантией от появления новых ограниченных вещных прав, которые противоречат сути института в целом и могут внести неопределенность, неупорядоченность таких режимов как части определенной сформированной системы.
Именно такой подход и правовой режим недвижимости позволит в полной мере реализовать на практике конституционные гарантии зашиты и фундаментальные принципы права собственности как абсолютного господства над вещью, иных вещных прав и предсказуемость гражданского оборота, защиты добросовестных приобретателей, их законных интересов и правомерных ожиданий.
Гражданское законодательство Российской Федерации (статьи 8.1, 131 Гражданского кодекса Российской Федерации, статья 9 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», а до него - статьи 2, 4 Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним») системно предусматривает обязательность регистрации прав (ограничений прав) и обременений в отношении недвижимого имущества в государственном реестре (ЕГРН).
Однако на сегодня в позитивном российском гражданском праве существует две особенности правопорядка (или проблемы):
во-первых, обязательной государственной регистрации в ЕГРН подлежат только те вещные права (ограничения этих прав) и обременения недвижимой вещи, которые прямо названы в федеральном законе в качестве необходимых для такой регистрации (в частности, право собственности, право хозяйственного ведения, право оперативного управления, право пожизненного наследуемого владения, право постоянного пользования, ипотека, сервитуты). Однако иные виды de facto вещных прав в силу закона не подлежат государственной регистрации в ЕГРН, возникают из соглашения или акта органа публичной власти (исключение из принципа внесения) и следуют за недвижимой вещью, могут быть противопоставлены даже добросовестному приобретателю, который не знал и не должен был знать о существовании такого права (обременения);
во-вторых, исходя их буквального толкования норм закона (статья 216 Гражданского кодекса Российской Федерации), в отечественном правопорядке нет систематизированного закрытого перечня вещных прав (numerus clausus), что позволяет правоприменителю вводить и обременять недвижимую вещь правами в пользу третьих лиц, обладающих свойством следования за вещью и абсолютной защитой, даже против собственника вещи (вещные права), которые могут быть и не предусмотрены действующим гражданским законодательством.
Часть российских цивилистов признает отсутствие в действующем российском законодательстве закрытого перечня вещных прав (numerus clausus), например кандидат юридических наук Андрей Олегович Рыбалов утверждает о том, что в настоящее время статья 216 Гражданский кодекс сформулирована достаточно осторожно - приведенный в ней список вещных прав предваряется словами «в частности», что позволило Верховному Суду создать новое вещное право на жилое помещение: Пленум Верховного суда в пункте 18 Постановления от 02.07.2009 N№ 14 указал на то, что названные в статье 19 Вводного закона к Жилищному кодексу бывшие члены семьи собственника жилого помещения сохраняют право пользования этим помещением, несмотря на переход права собственности на него. Суд отметил также, что это право пользования носит бессрочный и самостоятельный характер. Как отмечает учёный, тем самым право пользования отказавшихся от приватизации лиц приобрело характер ограниченного вещного права, хотя в законе об этом нет ни полслова - данное право предоставляет им возможность самостоятельно пользоваться объектом недвижимого имущества, принадлежащим на праве собственности другому лицу, и сохраняется при переходе права собственности на этот объект к другому лицу. В решениях судов можно встретить такое определение права отказавшегося от приватизации лица: «Вещное право постоянного бессрочного пользования жилым помещением». Так появилось, по всей видимости, одно из наиболее распространенных в российских реалиях ограниченных вещных прав. Таким образом, по мнению цивилиста, пока в нашем праве принцип numerus clausus не получил бесспорного подтверждения ни в законе, ни в судебной практике.[5]
В то же самое время, Верховный суд в определении от 14.11.2014 № 305-ЭС14-442 по делу № А40-17110/2013 указал: «статьей 216 Гражданского кодекса установлен принцип закрытого перечня вещных прав, который заключается в том, что вещные права могут быть установлены только тех видов и в том содержании, как это предусмотрено законом».
На указанную выше проблему российского позитивного гражданского права обращает внимание и профессор Московского государственного университета Евгений Алексеевич Суханов, который придерживается противоположного взгляда. Согласно ему, перечень ограниченных вещных прав содержится не только в Гражданском кодексе (статья 216), но также в Земельном и Жилищном кодексах и во вводных законах к ним, что свидетельствует о юридической неряшливости отечественного законодателя, в силу которой иногда возникают несоответствия между нормами отдельных законодательных актов. Здесь же учёный приходит к выводу о том, что в действующем российском законодательстве перечень ограниченных вещных прав в целом все равно остается прямо предусмотренным только федеральными законами (хотя и не единственной нормой какого-либо одного из них), причем эти последние нигде не предусматривают возможность создания «иных вещных прав». «По справедливому замечанию А. Ваке, со времен римского права допускается существование «непоименованных» («безымянных») контрактов, но невозможно появление «непоименованных» вещных прав. Поэтому принцип numerus clausus вещных прав следует признать действующим и в отечественном гражданском праве.»[6]
Исходя из вышеизложенного, и отечественной науке частного права, и в практике судов нет единого понимания и похода к принципу формирования российского перечня видов и содержания вещных прав.
В условиях отсутствия единого систематизированного закрытого перечня вещных прав и обязательности государственной регистрации не всех прав в отношении недвижимой вещи в ЕГРН, обладающих свойством следования за вещью и абсолютной защитой, создана правовая неопределенность на рынке оборота недвижимости и нарушены фундаментальные конституционные гарантии защиты законом права частной собственности, свободного использования собственником частного имущества в предпринимательской деятельности (часть 1 статьи 34 и части 1, 3 статьи 35Конституции Российской Федерации).
А именно, участник оборота, проявив должную осмотрительность и ознакомившись со сведениями из ЕГРН в отношении приобретаемого недвижимого имущества, где отсутствует информация о наличии каких-либо вещных прав третьих лиц (обременений, ограничений), не застрахован в дальнейшем, после приобретения титула собственника, столкнуться с притязаниями на вещь со стороны третьих лиц на основании наличия ранее установленного обременения (ограничения), которые возникают без внесения в ЕГРН и, более того, могут быть непоименованными.
Таким непоименованным вещным правом, который не известен Гражданскому, Земельному кодексам и возникает, обременяет недвижимую вещь без внесения сведения о нём в ЕГРН, является условный «приватизационный сервитут», предусмотренный статьей 31 Федерального закона от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», который позволяет при отчуждении государственного или муниципального имущества в порядке приватизации обременять его определенными ограничениями (в частности, возлагать на собственника обязанности и наделять третьих лиц правами на использование чужой недвижимой вещью) и публичным сервитутом в пользу определенных лиц. Данные обременения устанавливаются на основании решения публичного органа власти, являются существенным условием сделки по приватизации имущества, не подлежат обязательному внесению в ЕГРН и следуют за юридической судьбой вещи (обременяют вещь)
В свете этого признанный специалист по правовому режиму сервитутов, кандидат юридических наук Татьяна Сергеевна Краснова предполагает о том, что закон о приватизации допускал (и допускает сегодня) возможность установления самостоятельного ограничения права собственности на приватизируемый земельный участок, которое хотя и называется «публичный сервитут», но не вполне соответствует характеристикам публичного сервитута, предусмотренным статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации. При этом вводится такой «приватизационный» публичный сервитут в порядке, установленном законом о приватизации. «Акцентируем внимание на ряде признаков «приватизационного» публичного сервитута.
а) Закон о приватизации свидетельствует о том, что «приватизационный» публичный сервитут может являться ограничением в пользу «иных лиц», то есть в отличие от публичного сервитута, устанавливаемого в соответствии со статьей 23 Земельного кодекса, не обязательно «в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения»;
б) Закон о приватизации свидетельствует о том, что «приватизационный» публичный сервитут может выступать ограничением права собственности на земельный участок для обеспечения беспрепятственного доступа к участку, прохода и проезда по нему, а также для обеспечения возможности прокладки и использования линий электропередачи, связи и трубопроводов, систем водоснабжения, канализации и мелиорации;
в) Закон о приватизации предполагает, что решение об установлении «приватизационного» публичного сервитута принимается одновременно с принятием решения об условиях приватизации земельного участка. Как уже было отмечено, такой порядок отличается от порядка установления публичного сервитута, предусмотренного статьей 23 Земельного кодекса;
г) Закон о приватизации предполагает, что переход прав на государственное или муниципальное имущество, обремененное «приватизационным» публичным сервитутом, не влечет за собой прекращение сервитута. Ограничения прав собственника имущества, приобретенного в порядке приватизации, сохраняются при всех сделках с этим имуществом, вплоть до их отмены (прекращения «приватизационного» публичного сервитута). При этом статья 23 Земельного кодекса предусматривает, что сервитуты (а не публичные сервитуты) подлежат государственной регистрации. Разницу между сервитутами и публичными сервитутами проводит, в частности, пункты 1-2 статьи 23 Земельного кодекса, согласно которому частный сервитут устанавливается в соответствии с гражданским законодательством, а публичный сервитут – в особом порядке. Статья 27Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», действовавшего на момент принятия Постановления от 27.12.2005, также говорила о государственной регистрации сервитута (но не публичного сервитута).
Таким образом, систематическое толкование нормативных правовых актов, действовавших на момент принятия Постановления от 27.12.2005, предполагает допустимость ситуации, при которой «приватизационный» публичный сервитут мог быть не зарегистрирован.
Обоснованность такого законодательного подхода к опубличиванию ограничений права собственности на земельные участки вызывает большие сомнения. Подобные ограничения должны отображаться в публичных источниках информации максимально полно. В противном случае появляются не только вопросы относительно возможности распространения действия ограничений на третьих лиц, но и о конституционности соответствующих норм (в контексте чрезвычайного ограничения права собственности на земельный участок ввиду установления скрытых ограничений, обладающих свойством следования).
В цивилистической доктрине обосновано представление о том, что, если для возникновения ограничения права законодатель предусмотрел обязательную государственную регистрацию ограничения, оно возникает и действует против третьих лиц только после регистрации».[7]
Как справедливо замечает специалист по вещному праву, доцент Санкт-Петербургского Государственного Университета Андрей Олегович Рыбалов, «будущее состоит в системе регистрации любых типов обременений права собственности на недвижимые вещи».[8]
Заявитель, приобретая земельный участок в частную собственность для использования в предпринимательской деятельности в виде строительства на нем торгового (делового) комплекса, проявил разумную осмотрительность, принятую в гражданском обороте: запросил выписку из ЕГРН в отношении объекта купли-продажи, где отсутствовали какие-либо сведения о наличии обременения недвижимого имущества и ограничения прав продавца (собственника), прав третьих лиц в отношении земельного участка. Кроме того, им были изучены основания приобретения титула собственника правопредшественником (продавцом). Во всех указанных документах отсутствовало упоминание о наличии вещного права третьего лица в отношении приобретаемого земельного участка.
Наличие незарегистрированного в ЕГРН вещного права третьего лица в отношении земельных участков Заявителя препятствуют строительству торгового (делового) комплекса и использованию собственником своего имущества в предпринимательской деятельности. Как следствие, значительная часть площади земельных участков Заявителя на сегодня не может быть им использована по их целевому назначению и служит лишь для размещения, эксплуатации подземных линейных коммуникаций третьего лица – коммерческого юридического лица, который освобожден от уплаты какой-либо компенсации (встречного предоставления) в пользу Заявителя (собственника земельных участков).
В силу вышеизложенного, толкование и применение Обжалуемых норм закона в той мере, в какой они позволяют возникнуть ограничению права собственности, ограниченному вещному праву третьего лица и обременению земельного участка, обладающих свойством следования за вещью, абсолютной защитой и наделяющих возможностью конкретное третье лицо пользоваться чужим имуществом, без внесения данных сведений в ЕГРН и учёта добросовестности приобретателя, противоречат части 1 статьи 34, частям 1, 3 статьи 35 Конституции Российской Федерации.
[1] Бевзенко Р. С., Комментарий к ст. 8.1. Гражданского кодекса России, «Вестник экономического правосудия Российской Федерации», 2019, № 11.
[2] Суханов Е. А., Вещное право: научно-познавательный очерк. – М.: Статут, 2017.
[3] Скловский К. И., Собственность в гражданском праве, «Статут», 2010.
[4] Рыбалов А.О., Iura in re: numerus clausus vs numerus apertus, «Вестник экономического правосудия Российской Федерации», 2018, № 7.
[5] Рыбалов А.О., Iura in re: numerus clausus vs numerus apertus, «Вестник экономического правосудия Российской Федерации», 2018, № 7
[6] Суханов Е. А., Вещное право: научно-познавательный очерк. – М.: Статут, 2017.
[7] Юридическое заключение кандидата юридических наук, специалиста по правовому режиму сервитутов Красновой Т.С. в статусе независимого эксперта в рамках гражданского дела Заявителя.
[8] Рыбалов А.О., Iura in re: numerus clausus vs numerus apertus, «Вестник экономического правосудия Российской Федерации», 2018, № 7
Источник: https://zakon.ru/blog/2021/06/15/privatizacionnyj_servitut_nepoimenovannoe_veschnoe_pravo_i_isklyuchenie_iz_principa_vneseniya
Автор: https://zakon.ru/ramil