Опубликована статья Министра финансов РФ Антона Силуанова
На сайте Минфина России опубликована статья Министра финансов РФ Антона Силуанова «Повышение потенциала российской экономики в условиях глобальных посткризисных изменений». Приводим выдержки из этой статьи.
Введение
В 2020 г. мир столкнулся с одним из самых сложных вызовов за последние десятилетия. Вынужденные меры по ограничению международной мобильности граждан нарушили привычный уклад жизни и работы, привели к разрыву производственных и финансовых цепочек, нанесли удар по всей глобальной экономике.
В настоящий момент мировая экономика перешла к постепенному восстановлению, но эпидемия пока не побеждена, и шок, с которым столкнулся мир в прошлом году, продолжает оказывать давление на ключевые мировые процессы.
Попробуем сделать выводы по результатам первого этапа борьбы с пандемией и обсудить задачи российской экономики следующих этапов.
Бюджетная политика России в период пандемии
Шоки, которые испытала российская экономика в 2020 г., имели несколько уровней. Россия, как и другие страны, столкнулась со вспышкой нового вирусного заболевания – COVID-19, после чего приоритетной задачей стало противодействие распространению пандемии.
Для того чтобы смягчить негативное влияние всех ударивших по российской экономике шоков, потребовались серьезные меры поддержки. Правительство РФ приняло широкую программу финансовой помощи гражданам и бизнесу за счет мер бюджетной политики – был значительно повышен уровень бюджетных расходов. Стоимость антикризисной поддержки в 2020 г. оценивается более чем в 4,5% ВПП.
По величине бюджетного стимулирования в странах – членах «Большой двадцатки» Россия занимает одно из лидирующих мест. Размер фискального импульса в России был заметно выше, чем в среднем этот показатель по остальным странам «двадцатки» (6,3% ВВП).
Как с экономической, так и с социальной точки зрения важное значение имеют не только финансовая составляющая антикризисной поддержки, но и ее состав. В частности, анализ показывает, что наиболее положительное влияние на производство оказывают меры по поддержке занятости. В этой точке сходятся оба источника кризисного спада: со стороны предложения (не имеющие средств на выплату заработной платы предприниматели вынуждены закрывать свой бизнес, сокращая производственный потенциал экономики) и со стороны спроса (потерявшие работу граждане снижают спрос на товары и услуги).
При формировании антикризисной программы Правительство РФ обеспечило сочетание поддержки оказавшихся под ударом секторов, групп бизнеса и категорий экономических агентов. Одновременно ставилась задача добиться максимально высокой эффективности использования выделяемых средств. Перечислим основные направления государственной поддержки, которая оказывается в ходе пандемии:
- дополнительные выплаты медицинским работникам, вовлеченным в борьбу с коронавирусной инфекцией, а также финансирование необходимых мер по укреплению медицинской инфраструктуры. В результате расходы на здравоохранение увеличились на 0,85 трлн руб. (рост более чем на 20%);
- поддержка наиболее уязвимых слоев населения: выплаты семьям с детьми, увеличение пособий по безработице и временной нетрудоспособности;
- снижение в два раза для субъектов малого и среднего предпринимательства (МСП) ставки страховых взносов с 30 до 15% на сумму заработных плат, превышающих минимальный размер оплаты труда;
- поддержка занятости в малом и среднем бизнесе путем предоставления на безвозвратной основе грантов и специальных кредитов с последующим списанием процентов при условии сохранения численности работников;
- помощь наиболее пострадавшим от пандемии отраслям по многим каналам: предоставление отсрочек по уплате отдельных налоговых платежей и страховых взносов компаниям и субъектам МСП, реализация мер отраслевой поддержки и др.;
- поддержка системообразующих организаций, в частности, в виде кредитования под потребность в оборотных средствах и адресных субсидий.
В целом расходы на национальную экономику повысились по сравнению с докризисным планом на 17%, на социальную политику – на 10%. Дополнительно минимизации негативного воздействия пандемии и мер по ее сдерживанию способствовали решения Банка России в части смягчения денежно-кредитной политики (регулятор снизил ключевую ставку с 6,25 до 4,25%, существенно повысив доступность кредитов) и макропруденциального регулирования.
Основная задача, которая стояла перед Правительством РФ, – добиться максимально своевременной реализации запланированных мер, их адресности и результативности. В результате выполнения антикризисной программы были достигнуты следующие результаты:
1. Предотвращен неконтролируемый рост заболеваемости. Оперативное введение мер социального дистанцирования сгладило пик заболеваемости первой волны COVID-19. Строительство инфекционных центров, расширение коечного фонда, дополнительная закупка медицинского оборудования и лекарственных препаратов создали надежную базу для прохождения последующих волн.
2. Сохранена устойчивость реального и финансового секторов. Расширение доступа к льготному финансированию и реструктуризация сроков уплаты платежей позволили избежать массовых проблем с платежами у организаций, из-за чего существенная часть вынужденных потерь добавленной стоимости в приостановивших из-за пандемии деятельность секторах была абсорбирована.
3. Сглажено влияние кризиса на рынок труда. Уровень безработицы достиг пикового значения в августе 2020 г. (+1,7 п.п., до 6,4% относительно начала года), а после устойчиво снижался (в апреле 2021 г. составил 5,2%).
4. Обеспечена поддержка доходов населения. Сокращение фонда оплаты труда наблюдалось только во II квартале 2020 г. По мере восстановления деловой активности темпы роста реальной заработной платы оставались положительными. По итогам года показатель составил 2,5% г/г. В 2021 г. рост сохраняется – на 1,6% г/г за I квартал в реальном выражении.
5. Восстановлена в короткие сроки потребительская и деловая активность. Этому способствовало оживление частного спроса, которое наблюдалось уже во второй половине 2020 г.
По итогам года сокращение экономики составило 3,0% г/г, из которых 1,5% – прямой вклад от сделки ОПЕК+ по сокращению добычи нефти. В результате снижение уровня ВВП оказалось менее глубоким, чем прогнозировалось ранее (Минэкономразвития России в июне оценивало спад экономики по итогам года в 4,8%, Банк России – в 4–5%, МВФ – в 3,6%). Восстановительные процессы, которые начались во второй половине 2020 г., продолжаются и в 2021 г.
Восстановление экономической активности позволяет говорить о нормализации денежно-кредитной политики – ключевая ставка Банка России возвращена в границы нейтрального коридора. С 2022 г. бюджетная политика будет проводиться в полном соответствии с бюджетными правилами. В части долговой политики заимствования будут нормализованы уже в 2021 г. (их планируется осуществлять на уровне обслуживания государственного долга и финансирования первичного структурного дефицита в размере 0,5% ВВП). Это положительно скажется на долгосрочных процентных ставках в экономике, позволит гибко реагировать на риски и вызовы, связанные с пандемией.
Изменения в глобальной экономике
Промежуточным результатом пандемии стало не просто крупнейшее за послевоенную историю падение мировой экономики, но и значительное изменение последней. Складывающаяся трансформация требует оперативной донастройки бюджетной политики.
Наряду с краткосрочными и среднесрочными изменениями пандемия ускорила глобальные долгосрочные изменения экономики, которые потребуют соответствующей структурной трансформации. Среди таких изменений можно выделить несколько основных направлений.
Ускоренный энергопереход. Страны активизировали климатическую политику; для большинства из них инвестиции в зеленую экономику станут одним из ключевых драйверов посткризисного восстановления: страны Европейского союза (ЕС) начали реализацию «Зеленого пакта», разрабатываются механизмы экологического регулирования (трансграничное углеродное регулирование (CBAM)).
Повышение волатильности нефтяного сектора. Пандемия усилила нисходящую динамику сектора: спрос на нефть в обозримом будущем может не восстановиться до уровня 2019 г., хотя недавно считалось, что пик будет пройден не ранее 2035 г.
Промышленная антиглобализация. Из-за закрытия границ и приостановки международной торговли многие страны переосмыслили значение международных цепочек – перенесли их на национальный уровень. Особенно это касается производства товаров первой необходимости.
Изменение структуры рынка труда и усиление цифрового неравенства. Пандемия резко повысила уровень безработицы во многих странах, а также дала дополнительный толчок к ее долгосрочной трансформации. Распространение COVID-19 ускорило снижение занятости в секторах, которые лучше поддаются автоматизации. По оценкам McKinsey Global Institute, из-за автоматизации к 2030 г. в зависимости от скорости замещения потерять свои рабочие места могут 400–800 млн человек (15–30% от всех рабочих мест в мире).
Трансформация потребительского спроса и форм поведения. Социальное дистанцирование, ограниченное передвижение, переход на удаленную работу – все это изменило ценности и поведение потребителей. Дематериализация потребления развивается параллельно с повышением требований потребителей к покупкам через онлайн-платформы.
Структурные изменения в России
Российская экономическая политика должна соответствующим образом подстроиться к глобальным изменениям – адаптироваться к последствиям пандемии и выйти на долгосрочный устойчивый рост, обеспечивающий последовательное повышение качества жизни населения. В этом контексте ключевой остается задача содействия достижению национальных целей развития страны. Среди основных приоритетов – обеспечение качественной медицинской помощи (защита здоровья граждан, повышение средней продолжительности жизни), восстановление и рост реальных доходов граждан (прежде всего снижение бедности и поддержка наиболее уязвимых слоев населения), выравнивание возможностей в получении образования (строительство и оснащение образовательных учреждений, повышение уровня квалификации педагогов, увеличение бюджетных мест в вузах), создание комфортной среды для жизни и экономической деятельности (развитие общественной инфраструктуры, улучшение инвестиционного климата, стимулирование предпринимательской активности). На обеспечение этих задач направлены структурные изменения российской бюджетной политики, как в части совершенствования налоговой системы, так и в части изменения структуры, повышения результативности расходов (в том числе налоговых).
Так, в 2020 г. был реализован фискально нейтральный налоговый маневр, предполагающий снижение налоговой нагрузки на малый и средний бизнес (снижение страховых взносов почти вдвое) и IT-сектор (снижение эффективной ставки страховых взносов до уровня примерно 5% и налога на прибыль до 3%) с одновременным повышением эффективности налоговых льгот в нефтедобыче, установлением более справедливого налогообложения природной ренты при добыче ряда твердых полезных ископаемых, принятием мер по деофшоризации и изменению налогообложения доходов физических лиц. С одной стороны, такой маневр сбалансирует предложение сырья в условиях структурного снижения потребления энергоносителей и других товаров, а с другой – поддержит IT-сектор, а также субъекты малого бизнеса, которые наиболее оперативно и гибко подстраиваются к внешним изменениям и шокам.
Также Правительство РФ работает над стратегическими инициативами, которые будут включать экономическое развитие, повышение благополучия людей, обеспечение комфортной среды. В частности, будет предусмотрено расширение сектора высокотехнологичной экономики, агрессивное развитие инфраструктуры, формирование нового общественного договора, укрепление клиентоцентричной ориентации государства, активизация национальной инновационной системы. При этом речь идет о создании механизмов, обеспечивающих долгосрочное развитие.
Заключение
Пандемия коронавирусной инфекции стала серьезным испытанием на прочность для экономических систем по всему миру и катализатором происходящих долгосрочных структурных изменений. В преодолении текущего кризиса особая роль отведена усилиям государства, которые осуществляются главным образом посредством бюджетно-налоговых мер. Подведем основные итоги рассмотренных выше направлений проводимой в этот сложный период фискальной политики в России.
Во-первых, реализованные в последние годы налоговые и бюджетные реформы, в частности обновленная конструкция бюджетных правил, позволили укрепить структурную сбалансированность бюджета и снизить его зависимость от конъюнктурных колебаний цен на товары российского экспорта. Рост активов Фонда национального благосостояния и низкий уровень государственного долга в преддверии пандемического шока сформировали достаточное фискальное пространство для активной контрциклической бюджетной политики.
Во-вторых, значительный фискальный импульс в России в 2020 г. позволил удержать сокращение экономики в границах 3% по сравнению с почти 5%-ным падением ВВП в среднем по странам G20. Такому результату способствовали не только наращивание бюджетных расходов, но и их структура – особое внимание было уделено социально уязвимым категориям населения (семьям с детьми, гражданам, потерявшим работу, и др.), а также бизнесу, в том числе малому и среднему.
Вместе с тем стоит подчеркнуть, что по мере восстановления экономики важно своевременно переходить к постепенному завершению направленной на циклическое восстановление антикризисной поддержки, чтобы не допустить дисбаланса экономики (в частности, в виде повышенных уровней инфляции и инфляционных ожиданий). Медленный выход из стимулирующей политики несет риски, как для отдельных стран, так и для всей мировой экономики, глобальной финансовой системы.
В-третьих, реализация антикризисной программы открыла путь для мер, направленных на положительные структурные изменения: была снижена налоговая нагрузка на субъекты малого и среднего бизнеса, а также сектор информационных технологий; при доведении адресной материальной помощи гражданам в рамках антикризисных пакетов использовались современные цифровые сервисы, что способствует восприятию граждан как клиентов при потреблении государственных услуг.
В-четвертых, сохранение долговой устойчивости формирует необходимые условия как для ответа на новые вызовы (энергопереход, деглобализация), так и настройки бюджетной политики для обеспечения долгосрочных целей развития (повышение благосостояния граждан, экологизация производства, обеспечение клиентоцентричности государственного управления и др.)
Опыт преодоления столь масштабного кризиса подчеркивает влияние бюджетной политики на экономический рост через несколько каналов. В первую очередь реализация ответственной бюджетной политики создает возможности для осуществления контрциклических мер в кризисные периоды при сохранении контроля над долговыми рисками. Это препятствует появлению нового витка кризиса (как это было в странах Южной Европы после Великой рецессии 2008–2009 гг.) и формирует благоприятные инвестиционные ожидания. Особенно важно наличие пространства для маневра, открывающего возможности формирования комфортного налогового режима и бюджетной поддержки для гармоничного развития страны в постоянно трансформирующихся экономических реалиях.
Подробности. Фото: Евгений Реутов/фотохост-агентство ТАСС.