Как сделать банковское сообщество полноценным участником нормотворческого процесса.
Анатолий Козлачков, вице-президент Ассоциации банков России
Возобновилась дискуссия о подходах к регулированию финансового рынка и степени влияния банковского сообщества, на процесс разработки и принятия нормативных актов. В экспертном сообществе общим местом является представление о том, что как федеральные законы, так и подзаконные акты, учитывают интересы предпринимательского сообщества далеко не в первую очередь. Отсюда вытекают опасения в постепенном угасании рыночной энергии финансовых организаций и постепенное ее перетекание в государственный сектор. При этом, как в государственных органах, так и среди агентов рынка, в принципе, не слышно явных голосов в пользу того, что огосударствление экономических процессов является благом для общества и желанной целью регулирования.
НСФР в этих условиях предложил свой способ воздействия на ситуацию посредством закрепления в законе о Банке России принципов принятия регуляторных решений по аналогии с 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации». Речь идет о таких принципах, как законность требований, их обоснованность; правовая определенность, системность, открытость и предсказуемость. Ну и в развитие этих принципов, предлагается насытить закон более частными положениями, специфичными именно для финансового рынка. Как авторам представляется, именно такой путь приведет к большей вовлеченности представителей рынка в процесс выработки нормативных решений.
И если сами предлагаемые меры можно оценить по большей части как нейтральные, не приносящие вреда, а местами даже и прямо положительные, в идеальной среде способные принести много пользы, то идея внесения изменений в закон о Банке России, вызывает серьезные сомнения. Действительно, ведь предлагается опутывать регулятора новыми требованиями в то время, как логично было бы говорить о необходимости придания новых прав банковскому сообществу.
Понятно, что сколько дополнительных требований к Банку России в законе не устанавливай, от этого не прибавится прав и полномочий у банковского сообщества, у него как не было серьезных возможностей влиять на нормотворческий процесс, так и не будет. Более того, поскольку у административного органа его обязанности являются его же правами, то этот шаг только усилит имеющийся перекос в балансе прав и обязанностей между регулятором и агентами рынка.
Есть и другой путь. Некоторое время назад Ассоциация банков России разработала Концепцию оценки фактического воздействия актов Банка России на регулируемую среду и направила ее на рассмотрение регулятору. Главной ее идеей является участие общественных организаций в оценке фактического воздействия актов регулятора. Для реализации такого подхода не требуется изменения законодательства, а необходимо только согласование воли административного органа и тех организаций, которые представляют банковское сообщество.
В настоящее время осуществляется следующий этап движения – разработка методики оценки фактического воздействия. Это главное, поскольку такого документа нет ни в регуляторе, ни на рынке, постольку не существует общественного консенсуса по вопросу об оценке нормативных актов (как, впрочем, и законов). Если мы хотим сдвинуть дело с «мертвой точки», то сделать это можно только инициативой снизу, предлагая соответствующие варианты органу надзора и отстаивая их работоспособность.
Ну, и, наконец, главное: как сделать банковское сообщество полноценным участником нормотворческого процесса? Пеленание Банка России новыми обязанностями (и правами) не приведет к желаемому результату, есть только один путь – предоставление новых прав самому банковскому сообществу. В свою очередь, это возможно приобретением им нового институционально статуса, т.е. в рамках организации СРО банков. Именно так возможно законодательное закрепление новых полномочий банков по отношению к нормотворческому процессу.
Это концептуальное положение уже высказывалось Ассоциацией в рамках доклада «О саморегулировании в сфере деятельности кредитных организаций» (2020). Там было обосновано, что любое дальнейшее наращивание банковским сообществом прав и обязанностей, включая нормотворчество, возможно параллельно с развитием общественных институтов на банковском рынке.
Для самих банков вопрос о создании СРО окончательно не решен, но зато есть ясное понимание, что наращивание сообществом дополнительных публичных прав, возможно только через усиление саморегулирующихся институтов. Для обретения статуса эффективного контрагента для административных органов в современной экономике вялых в правовом смысле организаций, лишенных законодательно определенных прав и обязанностей, уже недостаточно, они свой потенциал уже исчерпали в предыдущие 30 лет развития.