Сегодня на Lomonosov Research мы празднуем своеобразный юбилей в связи с выходом в свет 100 публикации и предлагаем Вашему вниманию ознакомиться с выборочными результатами неординарного диссертационного исследования на тему: "Перспективы развития государственных корпораций в России", полученными Алёной Сергеевной Захаровой в ходе подготовки выпускной квалификационной работы (магистерской диссертации) на факультете государственного управления МГУ имени М.В.Ломоносова (дата защиты: 04.06.2021).
Осуществленное автором комплексное исследование перспектив развития всех 6 (шести) государственных корпораций в национальном масштабе ("Ростех", ВЭБ.РФ, "Росатом", "Роскосмос", Фонд содействия реформированию ЖКХ и АСВ) с одновременным применением международно признанных и надежных методик прогнозирования (Т.Гордона) и сценарного планирования (М.Линдгрена-Х.Бандхольда) общим объемом более 130 страниц, представляется не только актуальным широкому кругу лиц, интересующихся проблематикой специализированных государственных институтов и(или) институтов развития, но и практически востребованным, в том числе, в процессе стратегического планирования в части разработки национальной стратегии социально-экономического развития РФ и уточнения стратегии национальной безопасности в горизонте планирования до 2026 года с учетом межсекторальной рекомендации ЮНКТАД[1].
Переходя к результатам магистерского исследования А.С.Захаровой, напомним, что история применения организационно-правовой формы "государственная корпорация" в России началась с преобразования в марте 1999 года небанковской кредитной организации "Агентство по реструктуризации кредитных организаций", созданной изначально в формате ЗАО. Соответственно, в российском правовом поле институт государственных корпораций присутствует уже 22 года(!).
В то время подобная трансформация объяснялась необходимостью расширения полномочий вышеуказанной организации для преодоления последствий финансового кризиса 1998 года. Для этого в Федеральный закон №7-ФЗ "О некоммерческих организациях" была добавлена одноименная статья 7.1. При этом государственная корпорация оставалась лишь инструментом достижения цели, но не самостоятельной "сверхзадачей"[2]. С течением времени цели, сфера "обитания" и интересов государственных корпораций во многом изменились и расширились, переместившись из финансовой сферы в оборонную промышленность, атомную энергетику, космическую отрасль, ЖКХ и др.
Очевидно, что государственные корпорации за 22-летний период своего существования переживали как взлеты, так и кризисы (см. Рис. 1). Так, 2007 год стал годом массового создания госкорпораций (шесть новых институтов), в которых видели панацею – олицетворение локомотива перехода экономики страны от экспортно-сырьевого к инновационному типу развития; госкорпорации создавались с целью сохранения и аккумулирования разрозненных ресурсов, восстановления производств, финансовой поддержки, сокращения бюрократических процедур и повышения эффективности управления. Однако уже к 2009 году институт госкорпораций начал восприниматься не как двигатель прогресса, оператор высокотехнологичных отраслей, а как неконтролируемый и, соответственно, безнаказанный перераспределитель бюджетных средств без какой бы то ни было отсылки к инновациям. Проверки госкорпораций, инициированные Президентом страны и выявившие серьезные нарушения в разрезе использования выделенных средств, а также выполнения возложенных на корпорации функций, лишь усугубили кризис доверия к этой форме. В связи с этим укоренилось (и поддерживается сейчас) представление о госкорпорациях как об "институциональных ловушках", представляющих собой неэффективно работающие "неудачные кальки" зарубежных вариантов. Справедливости ради отметим, что первые госкорпорации, в действительности, и были созданы "по образу и подобию" американских одноименных институтов развития, существующих уже не первое столетие – издержки трансформации которых перевешивают издержки содержания и поддержки неэффективных норм.
Несмотря на обилие новостных материалов того периода, заголовки которых пестрели предположениями о скорой "кончине" государственных корпораций, а также утвержденный Правительством РФ План-график мероприятий по преобразованию и ликвидации государственных корпораций, только одна госкорпорация была действительно преобразована в иную форму – ГК "Роснанотех" стала АО "Роснано". В 2020 году в рамках реформы институтов развития "Роснано" было передано под управление ВЭБ.РФ, что прямо указывает на неэффективность его деятельности даже в новом статусе.
На данный момент в Российской Федерации функционируют шесть государственных корпораций: Агентство по страхованию вкладов, ВЭБ.РФ, "Ростех", "Росатом", Фонд содействия реформированию ЖКХ и "Роскосмос" (см. Рис. 2). Определение государственной корпорации закреплено в уже упомянутом Федеральном законе №7-ФЗ "О некоммерческих организациях", согласно которому государственная корпорация – это "не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций"[3].
При этом нельзя сказать, что государственные корпорации во всем их многообразии имеют исключительно некоммерческий характер деятельности. Такие технологические гиганты, как "Росатом", "Ростех", "Роскосмос" в своих отчетных документах на первый план в качестве ключевых показателей эффективности указывают объем выручки, чистой прибыли, рентабельность. Другие же, напротив, напрямую указывают на то, что перед ними стоит задача поддержки проектов/предприятий/отраслей, а не получение прибыли (ВЭБ.РФ).
По результатам проведения аналитических процедур в ходе исследования нами были выявлены следующие факторы, оказывающие значительное и(или) существенное влияние на их положение: к ним относятся (1)внешнеполитический, яркий пример – введение санкций после событий 2014 года, (2)экономический – тот же 2014 год и обвал курса рубля, (3)технологический – становление нового технологического уклада и, как следствие, ужесточение международной конкуренции в сфере высокотехнологичных разработок, (4)личностный – приближенность руководства госкорпораций к главе государства, принадлежность к его ближайшему окружению, (5)пандемический – один из сильнейших в рамках последних двух лет для всех отраслей и стран.
Как известно, в информационном пространстве сосуществуют полярные мнения относительно целесообразности дальнейшего использования института госкорпораций в российских реалиях: так, в повестке дня неизменно появляются призывы реформировать или вовсе упразднить их (как пример: выступление экс-главы ФАС Игоря Юрьевича Артемьева в 2019 году), в это же время выдвигаются предложения по созданию новых государственных корпораций для работы в Арктике и(или) реформированию системы здравоохранения, строительства (инициативы Минвостокразвития, Минстроя, Президента РФ в 2019‑2020 годы).
Между тем, наиболее четко позиция руководства страны в отношении государственных корпораций была обозначена в конце 2020 года Председателем Правительства РФ Михаилом Владимировичем Мишустиным, который назвал государственные корпорации "стратегически важными организациями", сохраняющими свои позиции в условиях реформы институтов развития[4].
Таким образом, исходя из данного публичного заявления, можно говорить о доминировании позитивных перспектив развития института государственных корпораций в России на период до 2026 года.
В настоящее время нам не представляется возможным выделить какой-либо один-единственный наиболее вероятный сценарий, описывающий дальнейшую эволюцию института в его российской интерпретации (см. Рис. 3). "Маятник" может качнуться и в сторону создания новых госкорпораций, и в сторону реорганизации старых. На данный момент потенциальная угроза может нависнуть над ГК "Роскосмос", неэффективность функционирования которой стала тенденцией последних лет, что находит непосредственное отражение в критике Президентом ее деятельности на личной встрече с ее главой в ноябре 2020 года. Общим трендом дальнейшего развития существующих структур выступает усиление их подотчетности через внедрение системы показателей эффективности, максимально привязанной к отраслевой специфике, проблема которого красной нитью проходит через весь период существования госкорпораций.
Доподлинно неизвестно, рассчитывалось ли внедрение новой формы организации отраслей в двухтысячные на временной основе, как было, например, в Великобритании – чтобы преодолеть отраслевые кризисы – или расчет был на долгосрочную перспективу. Исходя из слов Президента России Дмитрия Анатольевича Медведева (2008-2012), на время полномочий которого пришелся первый серьезный кризис госкорпораций, о том, что "такая форма не нужна по большому счету", можно предположить, что создание госкорпораций изначально позиционировалось как временная мера в целях аккумулирования и сохранения ресурсов в переходный период, о чем и свидетельствуют факты – в большей степени на стихийность в применении подобной формы консолидации ресурсов.
Тем не менее, как показывает анализ текущего положения государственных корпораций, ставших за время своего существования "визитной карточкой" российской экономики, их можно назвать яркой иллюстраций того, как изначально заявленная "переходная форма" стала не просто полноправным участником экономических отношений, но и субъектом управления, оказывающим серьезное влияние на формирование стратегии развития государства и приоритетов государственной политики. Поэтому в отношении перспектив развития этого института справедливы слова: "Нет ничего более постоянного, чем временное".
Спасибо, что дочитали нашу статью! Хорошего и продуктивного Вам дня!!!
Автор: Алёна С. Захарова - выпускница магистратуры и бакалавриата 2021 и 2018 годов соответственно факультета государственного управления МГУ имени М.В. Ломоносова
Шеф-редактор: Надежда В. Макогонова, к.э.н., доцент факультета государственного управления МГУ имени М.В. Ломоносова, руководитель проекта “Индикаторы здорового администрирования, научный руководитель А.С.Захаровой 2018-2021 гг.
[1] Доклад ООН “О цифровой экономике 2019. Создание стоимости и получение выгод: последствия для развивающихся стран. Ссылка: ДОКЛАД О ЦИФРОВОЙ ЭКОНОМИКЕ, 2019 год (дата обращения: 02.07.2021).
[2] Гладун Т.Н. Государственные корпорации: проблемы и противоречия в решении главных экономических задач России // Журнал «Аудит и финансовый анализ». 2012. № 4. С. 330 [Электронный ресурс]. URL: https://auditfin.com/fin/2012/4/2012_IV_10_06.pdf (дата обращения: 24.05.2021).
[3] Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ (ред. от 30.12.2020) «О некоммерческих организациях». Ст.7.1. п.1 // СПС КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_8824/ (24.05.2021).
[4] Правительство запустит реформу институтов развития Кого ждет слияние или закрытие и что будет с «Роснано» и «Сколково» // РБК [Электронный ресурс]. URL: https://www.rbc.ru/business/23/11/2020/5fb8ce659a79471e74bd2245 (дата обращения: 25.05.2021).
