В 708 году императрица Геммджо решила перенести свою столицу Фудзиваракьо в новое место под названием Хейжокжо (к западу от современного города Нара). Город был построен по китайскому Чан-аню. Он был заселен в 710 году.
Администрация и организация страны применялись в точном соответствии с Чангом Китая. Вся страна административно была разделена на провинции, районы и села. Придворная знать была отправлена в провинции в качестве губернаторов, которые должны были контролировать местную администрацию, перепись и ежегодные налоги. Члены высшей придворной знати назначались на должности центральной бюрократии, избирались из наиболее влиятельных кланов и награждались богатыми ассигнованиями из государственной казны и общественных имений. Эта придворная знать вскоре ввела в действие закон о наследовании. В отличие от Китая, в Японии не введена система экзаменов для отбора на высшие бюрократические должности. Основными критериями при выдвижении и назначении были не личные качества и трудоспособность, а рождение и личные рекомендации.
Призыв на военную службу и высокие налоги оказали сильное давление на крестьянство и вынудили многих покинуть свои деревни. В столице дворянство стремилось повлиять на правительство и трон. Фуджейвары медленно отлучили других искателей власти от знати, но к концу периода Нара они еще не достигли полного господства. Духовенство храмов Нарана также стало использоваться в придворной политике и стало использовать силу, которую многие дворяне считали опасной для правителей, на которых легко повлиять.
Буддийские храмы также были основаны в новой столице, и, как и знать, им были предоставлены обширные государственные земли и налоговые льготы.
В 784 году суд снова перенес свою столицу, на этот раз к северу от Нагаока, а после того, как это место было объявлено неудачным, в место под названием Хэйан. Причина, вероятно, заключалась в стремлении отойти от влияния Нарских храмов на придворную жизнь. Храмы было запрещено перемещать, как и создание ветвей.