Согласно ч. 1 ст. 39.6 ЗК РФ, по общему правилу, договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением случаев предоставления земельных участков без проведения торгов.
Однако и в данном вопросе не удалось избежать исключений из общего порядка заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности.
Исчерпывающий перечень случаев заключения договора аренды земельных участков без проведения торгов установлен ч. 2 ст. 39.6 ЗК РФ (который, впрочем, регулярно пополняется и обновляется очередными федеральными законами).
В указанной части данной нормы законодатель попытался перечислить все случаи предоставления государственных и муниципальных земельных участков в аренду без проведения торгов, установленные многочисленными федеральными законами, регулирующими различные виды общественных отношений, связанных с использованием земельных участков. Кроме того, Федеральный закон от 23.06.2014 № 171-ФЗ (далее — Закон № 171) внес ряд новелл в основания предоставления земельных участков без торгов, которые ранее отсутствовали в законодательстве.
К таким новеллам, прежде всего, относится установленное право Президента Российской Федерации и высших исполнительных органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов предоставлять в аренду без торгов земельные участки юридическим лицам своими актами. Причем право Президента РФ сформулировано без всяких условий его осуществления (п. 1 ч. 2 ст. 39.6 ЗК РФ), а в отношении возможности реализации данного права Правительством РФ и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ установлены цели и условия предоставления.
Так, Правительство РФ и высшее должностное лицо субъекта РФ имеет право предоставить земельный участок в аренду юридическому лицу для размещения объектов социально-культурного назначения (в случае субъекта РФ — еще коммунально-бытового назначения), а также реализации масштабных инвестиционных проектов, которые должны удовлетворять критериям, установленным Правительством РФ и законами субъектов Российской Федерации соответственно. В настоящее время в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности, такие критерии установлены Постановлением Правительства РФ от 29.12.2014 № 16032.
Рассмотренные основания предоставления земельных участков без торгов направлены на привлечение частных инвестиций в развитие территорий публичных образований в Российской Федерации для строительства значимых для государства и общества объектов.
Также к отдельному специальному случаю предоставления земельных участков в аренду без торгов можно отнести выполнение международных обязательств Российской Федерации, субъекты которых определяются соответствующими соглашениями.
Остальные случаи предоставления земельных участков в аренду без торгов связаны, как правило, с исключительным статусом субъектаарендатора, который либо устанавливается непосредственно законом, либо возникает на основании договора или иного основания дающего права на осуществление определенной деятельности, связанной с использованием земельного участка.
Такие субъекты можно объединить в несколько более-менее однородных групп:
1) субъекты, имеющие исключительное право на приобретение земельных участков в собственность, но не имеющие возможности или желания выкупить такие земельные участки по причине ограничения их в обороте, либо по экономическим или другим причинам:
а) собственники зданий, сооружений, помещений в них и (или) лица, которым эти объекты недвижимости предоставлены на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления в случаях, предусмотренных ст. 39.20 ЗК РФ, расположенных на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности;
б) субъекты права постоянного (бессрочного) пользования на соответствующие земельные участки, не указанные в ст. 39.9 ЗК РФ;
2) субъекты градостроительных отношений, с которыми заключены договоры о развитии и освоении территорий в соответствии с Градостроительным кодексом РФ;
3) субъекты правоотношений, складывающихся на территориях с особым правовым статусом, установленных специальными федеральными законами, — особых экономических зон, территорий опережающего развития, свободного порта Владивосток и т. п.;
4) субъекты, имеющие особый статус в отношении осуществления отдельных видов деятельности — Государственная компания «Российские автомобильные дороги», ОАО «Российские железные дороги»;
5) субъекты, имеющие право на осуществление конкретных видов деятельности в соответствии с федеральными законами на основании договора, соглашения, разрешения, лицензии:
а) недропользователи;
б) лица, с которыми заключены концессионные соглашения, специальные инвестиционные контракты, охотхозяйственные соглашения;
в) лица, обладающие правом на добычу (вылов) водных биологических ресурсов и т. п.;
6) субъекты сельскохозяйственных отношений в установленных ЗК РФ и Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» случаях;
7) граждане:
а) имеющие право на первоочередное или внеочередное приобретение земельных участков в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации;
б) в случае предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства с учетом положений ст. 39.18 ЗК РФ;
в) в случае предоставления земельных участков для сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных, ведения огородничества или земельного участка, расположенного за границами населенного пункта, гражданину для ведения личного подсобного хозяйства;
8)некоммерческие организации, созданные гражданами, для комплексного освоения территории в целях индивидуального жилищного строительства; для ведения садоводства и огородничества;
9) религиозные организации, казачьи общества — для осуществления сельскохозяйственного производства, сохранения и развития традиционного образа жизни и хозяйствования казачьих обществ на территории, определенной в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
Кроме перечисленных случаев предоставления земельных участков в аренду без торгов, поддающихся систематизации, в рассматриваемой норме ЗК РФ также содержатся основания, связанные с реализаций положений отдельных федеральных законов, устанавливающих специфику осуществления земельных и градостроительных отношений в конкретных случаях, например: Федерального закона «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федерального закона «Об инновационных научно-технологических центрах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федерального закона «О содействии развитию жилищного строительства» и др.
Таким образом, основания и случаи предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, в аренду без торгов обусловлены, как правило, либо особым статусом субъектов соответствующих правоотношений, либо спецификой правоотношений на конкретных территориях, либо спецификой деятельности, осуществляемой на арендуемых земельных участках, устанавливаемых ЗК РФ и другими федеральными законами, а также законами субъектов Российской Федерации.
Особенности процедуры предоставления земельных участков без торгов установлены ст. 39.14–39.17 ЗК РФ.
В процедуре предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без торгов можно выделить следующие этапы:
1) подготовка схемы расположения земельного участка в случае, если земельный участок предстоит образовать и не утвержден проект межевания территории, в границах которой предстоит образовать такой земельный участок;
2) подача в уполномоченный орган гражданином или юридическим лицом заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка в случае, если земельный участок предстоит образовать или границы земельного участка подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости";
3) принятие решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка, если земельный участок предстоит образовать или границы земельного участка подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости";
4) обеспечение заинтересованным гражданином или юридическим лицом выполнения кадастровых работ в целях образования земельного участка в соответствии с проектом межевания территории, со схемой расположения земельного участка или с проектной документацией лесных участков либо кадастровых работ, необходимых для уточнения границ земельного участка, в случае, если принято решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка;
5) осуществление государственного кадастрового учета земельного участка или государственного кадастрового учета в связи с уточнением границ земельного участка, а также государственной регистрации права государственной или муниципальной собственности на него, за исключением случаев образования земельного участка из земель или земельного участка, государственная собственность на которые не разграничена;
6) подача в уполномоченный орган гражданином или юридическим лицом заявления о предоставлении земельного участка;
7) заключение договора аренды земельного участка (а также иного договора – договора купли-продажи, договора безвозмездного пользования земельным участком, принятие уполномоченным органом решения о предоставлении земельного участка в собственность бесплатно, в постоянное (бессрочное) пользование).
Важно отметить, что в случае, если в соответствии с Земельным законодательством допускается предоставление земельного участка лицу в собственность или в аренду без проведения торгов, вид права, на котором предоставляется такой земельный участок, выбирает заявитель (п. 6 ст. 39.14 ЗК РФ).
Рассмотрим каждую стадию подробнее.
Основная проблема, которая решается при предоставлении земельного участка без торгов — это уточнение или определение местоположения границ предоставляемого в аренду земельного участка в случаях, если соответствующий земельный участок является ранее учтенным и его границы не определены в соответствии с требованиями Закона о государственной регистрации недвижимости, либо в случаях, когда земельный участок отсутствует и его предстоит образовать.
В случае, если земельный участок существует, поставлен на кадастровый учет и его границы не подлежат уточнению, процедура предоставления земельного участка состоит в подаче соответствующим лицом необходимых документов, перечисленных в ст. 39.17 ЗК РФ, и принятии решения уполномоченным органом власти о предоставлении земельного участка в аренду заявителю.
Если земельный участок предстоит образовать или границы предоставляемого в аренду земельного участка подлежат уточнению и при этом отсутствует проект межевания территории, в границах которой предстоит образовать данный земельный участок или в границах которой расположен уточняемый земельный участок, в этом случае процедура предоставления земельного участка в аренду без торгов начинается с этапа предварительного согласования предоставления земельного участка.
Предварительное согласование предоставления земельного участка, в том числе в аренду, заключается, по существу, в согласовании уполномоченным органом власти местоположения границ образуемого или уточняемого земельного участка при отсутствии проекта межевания соответствующей территории перед его предоставлением.
Границы земельных участков, которые предстоит образовать, определяются в соответствии с утвержденной в процессе предварительного согласования схемой расположения земельного участка, которую должен подготовить заявитель (лицо, имеющее право на предоставление земельного участка без торгов) до подачи заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка в уполномоченный орган власти. Порядок подготовки схемы расположения земельного участка установлен ст. 11.10 ЗК РФ. В случаях предоставления без торгов лесных участков их границы определяются в соответствии с проектной документацией лесных участков, за исключением предоставления лесных участков для размещения линейных объектов, границы которых определяются исключительно в соответствии с проектом межевания территории.
Если предоставляемый земельный участок является ранее учтенным, то его границы и площадь подлежат уточнению в порядке, установленном Законом о регистрации недвижимости.
Процедура предварительного согласования предоставления земельного участка установлена ст. 39.15 ЗК РФ и заключается в подаче заявления соответствующим лицом в уполномоченный орган власти и принятием последнего решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка в аренду без торгов после проверки представленных документов на соответствие установленным требованиям, в том числе к образованию и уточнению границ земельного участка.
Перечень оснований отказа в принятии решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка установлен ч. 8 ст. 39.15 ЗК РФ, которая отсылает к статьям, устанавливающим основания отказа:
- утверждения схемы расположения земельного участка, приложенной к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, указанными в п. 16 ст. 11.10 ЗК РФ;
- в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, перечисленными в ст. 39.16 ЗК РФ.
Перечисленные многочисленные основания отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка в аренду связаны
- либо с нарушением требований к образованию земельных участков и местоположению их границ, установленных ст. 11.9 ЗК РФ;
- либо с наличием прав третьих лиц на соответствующий земельный участок по разнообразным основаниям;
- либо с невозможностью предоставления земельного участка для заявленных целей,
- либо с отсутствием оснований предоставления земельного участка в аренду без торгов.
В случаях, когда предоставляемый земельный участок граничит с лесничествами и лесопарками, землями лесного фонда, процедура предварительного согласования включает также согласование с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным в области лесных отношений, в соответствии со ст. 3.5 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».
Содержание решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка установлено п. 9 ст. 39.15 ЗК РФ.
Срок действия решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка составляет два года согласно п. 14 ст.39.15 ЗК РФ.
Лицо, в отношении которого было принято решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка, обеспечивает выполнение кадастровых работ, необходимых для образования испрашиваемого земельного участка или уточнения его границ, осуществляет государственный кадастровый учет образуемого земельного участка или кадастровый учет изменений основных характеристик уточняемого земельного участка, а также государственную регистрацию права государственной или муниципальной собственности на данные земельные участки при ее отсутствии, за исключением случаев, если государственная собственность в отношении таких земельных участков не разграничена. После выполнения указанных кадастрово-регистрационных процедур соответствующим лицом может быть подано заявление о предоставлении земельного участка в аренду без торгов.
Решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка является основанием для принятия уполномоченным органом власти решения о предоставлении земельного участка в порядке, установленном ст. 39.17 ЗК РФ, что, в свою очередь, является основанием заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без торгов.