Анализ деятельности гарантирующего поставщика (далее по тексту ГП) и его правового статуса позволяет с легкостью согласиться с мнением В. В. Витрянского и С. А. Свиркова о «безвиновной» ответственности ГП.
Согласно толковому словарю ответственность – субъективная обязанность отвечать за поступки и действия, а также их последствия. Ответственность бывает юридическая, социальная, гражданская, административная, уголовная и т. д.
Необходимо отметить следующий момент: ответственность, предусмотренная ГК РФ и Правилами функционирования розничных рынков электроэнергии (далее – ОПФРР), утвержденными Постановлением Правительства РФ от 04.05.2012 г. № 442, носит гражданско-правовой характер. Тем не менее из - за исключительного статуса ГП, он может быть привлечен и к административной ответственности. Конечно, нельзя ограничивать основания возникновения административной ответственности только рамками ФЗ «О защите конкуренции».
Таким образом, в отношениях по снабжению электрической энергией, предусмотренных ГК РФ и ОПФРР, возможны следующие случаи наступления ответственности ГП перед иными субъектами:
– за надежность снабжения потребителя электрической энергией и ее качество (пп. 7, 30, 40 ОПФРР);
– за необоснованное введение ограничения режима потребления электрической энергии (п. 25 Правила полного и (или) частичного ограничения режима потребления электрической энергии (далее – Правила ограничения режима потребления).
Договор энергоснабжения, предусмотренный в параграфе 6 гл. 30 ГК РФ, не включает в себя возможность привлечения третьих лиц к процессу энергоснабжения, т. е. всего законодателем предполагалось 2 стороны в договоре – абонент (потребитель) и энергоснабжающая организация. В силу положений ст. 401 ГК РФ лицо, не исполнившее обязательства либо исполнившее его ненадлежащим образом, несет ответственность при наличии вины (умысла или неосторожности), кроме случаев, когда законом или договором предусмотрены иные основания ответственности.
Важно отметить, что в рамках договора энергоснабжения гарантирующий поставщик несет перед потребителем (покупателем) ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору, в том числе за действия сетевой организации, привлеченной для оказания услуг по передаче электрической энергии, а также других лиц, привлеченных для оказания услуг, которые являются неотъемлемой частью процесса поставки электрической энергии потребителям (п. 30 ОПФРР).
Статья 547 ГК РФ устанавливает, что в случаях неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств по договору энергоснабжения сторона, нарушившая обязательство, обязана возместить причиненный этим реальный ущерб (пункт 2 статьи 15). Если в результате регулирования режима потребления энергии, осуществленного на основании закона или иных правовых актов, допущен перерыв в подаче энергии абоненту, энергоснабжающая организация несет ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение договорных обязательств при наличии ее вины.
В современных условиях, когда деятельность по физической доставке электроэнергии потребителю в подавляющем большинстве случаев возлагается энергоснабжающей организацией (ГП) на третьих лиц (сетевую организацию – СО), норма п. 2 ст. 547 ГК фактически устанавливает для ГП возможность ухода от ответственности.
Ответственность ГП в данном случае строится по модели ответственности должника за действия третьих лиц (ст. 403 ГК). В доктрине существует несколько подходов к оценке данного вида ответственности. Однако наиболее правильным следует признать мнение В. В. Витрянского, который полагает, что в самом общем смысле ответственность за действия третьих лиц (ст. 403 ГК) должна расцениваться как случай безвиновной ответственности. По мнению ученого, «возлагая исполнение своего обязательства на третьих лиц, должник принимает на себя обязанность отвечать за его исполнение без учета обстоятельств, свидетельствующих об отсутствии вины должника в неисполнении или ненадлежащем исполнении обязательства».
Большую проблему, в частности, представляет отсутствие в законодательстве четкой регламентации ответственности субъектов электроэнергетики за качество предоставляемой потребителю электроэнергии, которое продолжает оставаться весьма низким.
При этом согласно ОПФРР сетевая организация несет ответственность за качество электроэнергии только в случае наличия прямого договора потребителя с сетевой организацией, а также в случае передачи электроэнергии через объекты электростанций или других потребителей (п. 30 ОПФРР). Поэтому нормы, устанавливающие ответственность ГП за качество электроэнергии (пп. 7, 30, 40 ОПФРР), носят, по сути, декларативный характер, если гражданско-правовая ответственность ГП в данном случае будет обусловлена необходимостью доказывания его вины. Таким образом, привлечь ГП к гражданско-правовой ответственности оказывается весьма затруднительным, поскольку доказать его вину в данной ситуации в принципе невозможно, тогда как ответственность за третьих лиц является безвиновной. Так, в одном из судебных решений было указано, что ГП несет повышенную ответственность за качество поставляемой электроэнергии, в том числе и в результате виновных действий сетевой организации. Как представляется, виновный характер действий третьего лица будет иметь значение при предъявлении ГП требований к сетевой организации в порядке регресса. В ситуации возмещения убытков потребителям ГП вина сетевой организации не влияет на возможность привлечения ГП к ответственности, что непосредственно следует из положений ст. 403 ГК.
Далее в статье пойдет речь об особенностях ответственности ГП, проблемах, с которыми сталкиваются потребители, органы власти при случаях привлечения ГП к ответственности.
Арбитражным судом Свердловской области по делу № А60-48 372/201 210 было вынесено решение, которым ответчик ОАО «Свердловэнергосбыт» – гарантирующий поставщик электроэнергии на территории Свердловской области – был обязан приступить к исполнению договора электроснабжения, заключенного между индивидуальным предпринимателем и ОАО «Свердловэнергосбыт».
Исходя из материалов дела, гарантирующий поставщик заключил договор с индивидуальным предпринимателем, но фактически его не исполнял, т. к. в отношении точки поставки по указанному договору ранее было введено полное ограничение режима электропотребления и до рассмотрения дела судом ограничение снято не было.
Арбитражным судом Свердловской области по делу № А60-42603/201311 было вынесено решение об отказе в признании ненормативным постановления и решения Управления Федеральной антимонопольной службы (далее – УФАС) по Свердловской области о признании в действиях ОАО «Свердловэнергосбыт» состава п. 5. ч. 1 ст. 10 ФЗ № 135 «О защите конкуренции»12 и привлечении общества к административной ответственности. Суть «претензий» УФАС сводилась к тому, что гарантирующий поставщик не исполнял договор энергоснабжения, заключенный с ИП.
Указанные дела – яркий пример «гиперответственности» гарантирующего поставщика перед потребителями, органами государственной власти, обществом в целом. Одно действие ОАО «Свердловэнергосбыт» породило цепочку судебных актов, результатом которой стало:
1) восстановление нарушенного права ИП – общество было обязано исполнить договор (гражданско-правовая ответственность),
2) негативные последствия для ГП – признание его вины в нарушении антимонопольного законодательства и уплата штрафа в бюджет.
Ответственность ГП предусматривается не только специализированным законодательством в сфере электроснабжения (речь идет в первую очередь о ФЗ № 35 «Об электроэнергетике»13, ФЗ № 261 «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности в Российской Федерации», Постановлении Правительства РФ от 04.05.2012 № 442 «О правилах функционирования розничных рынков электрической энергии, полном и (или) частичном ограничении режима электропотребления» – далее Правила функционирования), но и КоАП РФ16, Жилищным кодексом РФ17, тарифным законодательством (Постановление Правительства РФ № 1178 «О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике») и иными нормативными актами.
Рассмотрим на нескольких примерах основания для возникновения ответственности ГП.
ГП – коммерческая организация, обязанная в соответствии с ФЗ «Об электроэнергетике» или добровольно принятыми обязательствами заключить договор купли-продажи электрической энергии с любым обратившимся к ней потребителем электрической энергии либо с лицом, действующим от имени и в интересах потребителя электрической энергии и желающим приобрести электрическую энергию.
Согласно Правилам функционирования, ГП является поставщиком электроэнергии для населения и иных потребителей на определенной территории. Свою деятельность ГП осуществляет как по регулируемым, так и нерегулируемым ценам. Электрическая энергия может рассматриваться как коммунальный ресурс, и при этом она напрямую связана с жилищным законодательством, а следовательно, существует ответственность ГП за соблюдение норм жилищного законодательства. Жилищный кодекс РФ предусматривает в ст. 153 обязанность граждан и организаций своевременно и полностью вносить плату за коммунальные услуги, в том числе и за электроэнергию. Согласно ст. 157 ЖК РФ, Правительство РФ приняло 06.05.2011 Постановление № 354 «О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов» (далее – ПП РФ № 354). С первого взгляда кажется, что ГП не имеет отношения к данной области, т. к. он даже не указан в качестве субъекта жилищных правоотношений в п. 2 указанного Постановления, где перечисляются основные понятия, используемые в нормативно-правовом акте. Тем не менее, исходя из смысла пп. 13, 14, 17 ПП РФ № 354, ресурсоснабжающая организация, для которой в соответствии с законодательством Российской Федерации о водоснабжении, водоотведении, электроснабжении, теплоснабжении, газоснабжении заключение договора с потребителем является обязательным, приступает к предоставлению коммунальной услуги соответствующего вида в определенных случаях, то есть становится исполнителем коммунальной услуги, а значит, вправе требовать с граждан и организаций оплату стоимости общедомового потребления (подп. 2 п. 44 ПП РФ № 354).
Также если на общем собрании собственников и нанимателей помещений в многоквартирном доме будет принято решение о прямых расчетах с ресурсоснабжающей компанией, ГП будет нести ответственность за учет поступающих от таких потребителей средств, выставлении им счетов на оплату и т. д.
Применение при расчетах с потребителями ГП необоснованных тарифов также является основанием для возникновения ответственности гражданской и административной: во - первых, суд обяжет вернуть неосновательное обогащение, полученное при применении не того тарифа, а во - вторых, при желании потребитель может обратиться в УФАС, ГЖИ (Государственная жилищная инспекция) с жалобой на действия ГП. ГП в этом случае будет привлечен к административной ответственности.
ГП всегда несет ответственность за полное или частичное ограничение режима электропотребления, в случае если такое ограничение было введено без достаточных оснований и повлекло наступление вредных последствий для потребителя. Самыми распространенными основаниями для введения ограничения режима электропотребления является соглашение сторон договора, нарушение потребителем условий по оплате электроэнергии, выявление неучтенного потребления электрической энергии, возникновение (угроза возникновения) аварийных электроэнергетических режимов, необходимость проведения ремонтных работ, нарушение потребителем введенного ранее в отношении него ограничения режима потребления при сохранении обстоятельств, послуживших основанием для его введения, и т. д.
Отдельного внимания заслуживают споры о бездоговорном и безучетном потреблении электрической энергии. На первый взгляд ГП не может нести ответственность за подобные действия потребителя. Однако у ГП есть обязанность производить расчет согласно показаниям измерительных приборов учета. Более того, ГП обязан, согласно п. 167 ПП РФ № 442, проверять соблюдение потребителями (производителями электрической энергии (мощности) на розничных рынках) требований, определяющих порядок учета электрической энергии, условий заключенных договоров энергоснабжения (купли-продажи (поставки) электрической энергии (мощности), договоров оказания услуг по передаче электрической энергии, договоров оказания услуг оперативно-диспетчерского управления, а также проводить проверки на предмет выявления фактов безучетного и бездоговорного потребления электрической энергии).
Представляется, что ГП как субъект предпринимательской деятельности обязан принимать все возможные меры к минимизации своих финансовых потерь, а безучетное или бездоговорное потребление электроэнергии как раз и являются такими потерями. Таким образом, ГП должен своевременно осуществлять контроль и мониторинг договоров энергоснабжения/купли-продажи, выходить на объекты (точки поставки) потребителей, активно участвовать в выездных проверках приборов учета, повышать «энергетическую грамотность» потребителей и т. д.
Вообще деятельность ГП находится под постоянным контролем и надзором государства в лице его органов власти, прокуратуры и т. д. Причины такого пристального внимания просты: ГП является ключевой фигурой на рынке электроснабжения, так как обязан обеспечить получение потребителями (в первую очередь населением) услуги по энергоснабжению. Следовательно, применение повышенных требований, в том числе и ответственности за одно и то же действие, вполне объяснимо.
Возникает вопрос: а одному ли ГП приходится отвечать за свои действия в сфере электроснабжения, или иные субъекты также «страдают» и несут ответственность наравне с ГП? Для ответа на этот вопрос необходимо определить круг субъектов в электроэнергетике как отрасли топливно-энергетического комплекса РФ. В результате реформы электроэнергетики, завершившейся в основном к 2008 г., холдинг РАО «ЕС России» прекратил свое существование и сложилась новая структура указанной отрасли, ключевыми элементами которой являются:
1. организация по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью;
2. системный оператор;
3. совет рынка;
4. генерирующие компании;
5. коммерческий оператор;
6. распределительные компании;
7. сбытовые компании;
8. ремонтные и сервисные компании;
9. организации оперативно-диспетчерского управления.
Указанные субъекты могут быть отнесены к розничному или оптовому рынку электроэнергии в зависимости от их деятельности.
Так, сбытовые компании могут получить статус субъекта оптового рынка, пройдя процедуру присоединения к Договору о присоединении к системе оптового рынка. Следовательно, получив такой статус, сбытовая компания будет нести ответственность уже не только на основании ФЗ «Об электроэнергетике», ГК РФ, но и на основании специализированных норм, регулирующих деятельность субъектов оптового рынка электроэнергии.
В отношении ГП закон предусматривает (ст. 31 ФЗ «Об электроэнергетике») автоматическое участие последних на оптовом рынке электроэнергии. ГП может быть привлечен к ответственности Советом рынка за нарушение требований Договора о присоединении к системе оптового рынка электроэнергии.
Включив ГП в состав субъектов оптового рынка, законодатель подчеркнул его исключительную роль в электроснабжении. По логике действующего законодательства, повышенная ответственность ГП может объясняться и тем фактом, что на определенной территории ГП, как правило, является одна организация, а сбытовых организаций может быть огромное количество.
ГП, являясь особым субъектом электроэнергетики, тем не менее несет в своей деятельности огромные убытки: несокращающийся рост дебиторской задолженности, действия органов государственной власти и местного самоуправления, которые влияют на деятельность ГП, иных субъектов электроэнергетики (сетевых компаний, генерирующих и т. д.).
Несмотря на кажущуюся прозрачность нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность ГП, при возникновении спорных ситуаций и рассмотрении дел в суде часто на практике встречаются следующие проблемы, разрешение которых коренным образом влияет на ответственность ГП (необходимо помнить, что ответственность наступает только при виновном поведении).
При спорах с потребителями о расчетах за поставленную электроэнергию ответственность ГП при неверно произведенном расчете может быть вызвана тем, что сетевая компания или сам потребитель предоставил некорректные данные. Например, о нахождении точки поставки, характеристике энергопринимающего оборудования и т. д.
При спорах о качестве электроэнергии необходимо привлекать к участию в деле сетевые компании, т. к. именно они несут ответственность за состояние и содержание электрических сетей, уровень напряжения в сетях и т. д., а не привлекать к ответу только ГП. Подобные судебные решения крайне редко исполняются, т. к. у ГП нет правовых оснований производить с имуществом (сетями) иной компании какие ‑ либо действия, поэтому ГП в порядке регресса адресует требования к сетевым компаниям. Это приводит к затягиванию судебных процессов, а в результате будет страдать потребитель, т. к. именно у него не будет электроэнергии надлежащего качества.
При спорах о ценообразовании ответственность наряду с ГП должны нести органы государственной власти, ответственные за принятие тарифов, а также иные лица, так или иначе влияющие на ценообразование в сфере энергоснабжения.
В заключение хотелось бы отметить, что гарантирующий поставщик, как ключевая фигура на розничном рынке электроэнергии, несет повышенную ответственность за свои действия, а также бездействие. В силу специфики отрасли, а также в связи с публично-правовым характером отношений деятельность ГП подвергается жесткому контролю и надзору со стороны государства в лице его органов власти (ФАС, Жилищная инспекция, РЭК и т. д.). Тем не менее ГП определен законодателем в качестве коммерческой организации, т. е. организации, призванной извлекать прибыль из своей деятельности, а следовательно, к нему можно и должно применять нормы предпринимательского законодательства и права. К сожалению, в настоящее время ГП представляется потребителям как некое необходимое «зло», которое не стыдно лишний раз привлечь к ответственности. При этом зачастую остается забытым тот факт, что ГП несет огромные убытки по независящим от него причинам (в основном неплатежи потребителей – бюджетных, коммерческих организаций, населения и т. д.).