Несмотря на то, что лоббизм стал в XXI веке важной частью политической системы в ряде демократических стран, во многом он до сих пор остается «серым с моральной точки зрения» явлением. В демократических режимах уже существуют сформировавшиеся механизмы взаимодействия бизнеса с различными политическими силами: демократия как политический режим подразумевает большое количество акторов, влияющих на развитие политики в стране, и именно разветвленная система принятия решений позволяет различным “группам интереса” существовать и оказывать определенное влияние на политический курс государства. Но может ли подобный институт существовать в авторитарных и гибридных режимах, где политические решения принимаются одним человеком или маленькой группой, стоящей у власти?
Как изучают лоббизм?
Перед тем как описывать лоббизм в авторитарных странах, необходимо немного разобраться в том, как оценивается и изучается подобный процесс. Авторитарные лидеры часто прибегают к услугам лоббистов ради продвижения собственного влияния в других странах или международных организациях, однако в рамках данной статьи речь пойдет в первую очередь про лоббизм внутри государственных границ. Одним из основных механизмов такого лоббизма, используемых в демократических странах, является жертвование средств на предвыборные кампании кандидатов. В авторитарных же режимах данный механизм не используется по той простой причине, что при отсутствии честных и свободных выборов отсутствуют и предвыборные кампании. Из-за отсутствия такого механизма, или же юридической базы для функционирования лоббизма как института, исследователям, желающим заняться данным вопросом, приходится прибегать к креативным мерам для его изучения.
Однако недемократические режимы отличаются друг от друга как внутренним устройством, так и степенью вовлеченности различных групп в политические процессы. По мнению политолога Екатерины Шульман, гибридные режимы являются чуть более транспарентными, чем сугубо авторитарные, вследствие чего разделяют некоторые характеристики с демократиями. В таком случае одним из вспомогательных инструментов для изучения вопроса лоббизма является аналитическая рамка Коалиций поддержки (advocacy coalition framework ), разработанная американскими политологами Полем Саботье и Хэнком Дженкинс-Смитом в начале 1980-х годов специально для оценки влияния различных акторов на процесс принятия политических решений. Данная концептуальная рамка рассматривает данный процесс как совокупность действий, выполняемых определенными акторами, по продвижению своих политических идей. Например, акторами могут являться консультанты и эксперты, представители различных неправительственных организаций, а также политические партии и отдельные члены правительства. Но одно из центральных мест в этой системе занимают как раз-таки группы интересов . Группа интересов по определению авторов данной концептуальной рамки – это объединение людей, или компаний, созданное иногда другими, для удовлетворения и отстаивания значимых интересов её членов в отношениях с государством . При использовании данного метода аналитики опираются в первую очередь на информацию, полученную из открытых источников (интервью политиков, публичные заявления, отчетность компаний о количестве ресурсов, затраченных на продвижение какой-либо политики и т.д.).
Но что происходит когда открытых источников просто нет? Существует ряд стран, в которых вся информация, которую потенциально могли бы использовать исследователи, жестко цензурируется и контролируется. Исследователь может попробовать сделать выводы о состоянии лоббизма в КНДР или Туркменистане, однако его, скорее всего, ждет неудача, так как получить необходимую информацию о подобных странах (и убедиться в ее достоверности) будет невероятно сложно.
Демократичный лоббизм в недемократичной Беларуси
Беларусь. Эту страну часто называют страной без реальной политики. И в некоторой степени это утверждение можно считать верным - власть в государстве сильно централизована в руках президента республики Александра Лукашенко. Большинство реформ и изменений разрабатывает лично он, а Парламент и кабинет министров играют роль, близкую к декоративной. Однако в истории этой страны существует пример политики, которая стала возможной только благодаря участию групп интереса: IT -политика. Наличие большого количества выступлений и интервью участников группы интереса, которая лоббировала данный курс, позволяет многое подчерпнуть о процессе разработки и процедуре его лоббирования. Для анализа также можно использовать рамку Коалиций поддержки, лишь немного адаптировав саму рамку под белорусские реалии.
В начале 90-х в стране не было специального законодательства о высокотехнологичных компаниях, и, поскольку количество этих компаний было еще небольшим, правительство не уделяло особого внимания данному сектору экономики, так как основными приоритетами государства являлись сельское хозяйство и промышленность. Необходимость государственного внимания к сектору высоких технологий привела к образованию определенной коалиции, выступающих за изменения законодательства в данной сфере. В состав данной коалиции вошли генеральные директора и технические директора местных IT-компаний (EPAM, IBA Group и др.) и представители крупных международных IT-корпораций, присутствующих в стране ( ITranstion , Sciencesoft ) . Коалиция координировала свои действия, проводя конференции и круглые столы в надежде обратить на себя внимание чиновников. В последствии это и произошло: дипломат Валерий Цепкало в конце 90-х годов начал близко сотрудничать с представителями IT -компаний и в 2001 году пролоббировал Указ Президента «О государственном финансировании производства и экспорта информационных технологий».
Однако усилия коалиции на этом не закончились: в 2002 году Валерий Цепкало стал советником президента по вопросу высоких технологий, и его основным курсом стало создание в стране высокотехнологичного хаба наподобие Кремниевой долины в США. Но даже несмотря на то, что Цепкало был близок к президенту, глава государства считал его идеи о создании в Беларуси подобного хаба «довольно радикальными». Однако Цепкало, в свою очередь, на протяжении последующих лет продолжал советовать президенту интенсифицировать политику по данному вопросу. Его старания окупились, и в 2005 году на основании «Указа Президента № 12» был создан Парк высоких технологий , директором которого стал сам Цепкало. Парк высоких технологий предоставил своим резидентам минимальные налоги, возможность свободного движения капиталов, прозрачное регулирование сферы блокчейн и криптовалют и многие другие преференции, а также являлся первым подобным пространством в Восточной Европе. Создание подобного проекта позитивно сказалось на IT -сфере страны.
Последующие изменения в данной политике произошли уже без лоббирования Валерием Цепкало интересов IT -компаний. Созданный в 2005 году Парк к 2017-2018 году продемонстрировал невероятную успешность и стал прибыльным для страны предприятием. Следующим закономерным для президента шагом стало создание еще более выгодных условий для его работы. В 2018 году был выпущен «революционный» указ №8 «О развитии цифровой экономики», который установил специальный правовой режим для Парка высоких технологий до 2049 года и заложил правовую основу для обмена цифровой валюты и токенов на основе блокчейна. По данным отчета, выпускаемого самим Парком, после указа количество компаний, желающих присоединиться к нему, увеличилось в 10 раз .
Однако в современной истории Беларуси данный пример является уникальным. При разработке различных мер Александр Лукашенко практически всегда руководствуется своими собственными идеями о развитии государства и зачастую игнорирует альтернативы, которые иногда предлагаются различными группами интересов. Однако продуктивная деятельность коалиции IT -компаний, а также талант переговорщика, используемый во время представления альтернатив президенту Валерием Цепкало, привели к появлению IT -политики, которую различные эксперты, в том числе журналист американского издания Wall Street Journal Ольга Разумовская, назвали одной из самых прогрессивных и либеральных IT -политик в Европе.
Лоббизм с китайской спецификой
Политически-бюрократическая система Китая невероятно сложна. Уходя корнями в 2000летнюю историю страны, она делает государственных чиновников не просто “слугами народа”, а отдельным классом со своими уникальными характеристиками и многовековыми традициями. Наличие связей в муниципальном или государственном управлении является условием, необходимым не только для возможного развития предприятия, но и для его выживания. Как малый, так и крупный бизнес очень сильно зависит от государства. В каждой крупной компании есть отделы, предназначенные исключительно для поддержания отношения с государством. Но существует ли обратная зависимость? Может ли крупный китайский бизнес оказывать влияние на развитие политики государства?
Кампания по влиянию на политику правительства - деликатное занятие в Китае. В КНР не поощряется создание неправительственных коалиций, формулирующих предложения, которые по своему характеру подразумевают критику существующей политики правительства (а для многих китайских чиновников предложение чего-то нового автоматически является критикой существующего). Но китайские компании разработали уникальный механизм для осуществления подобного воздействия на правительство - созыв различных международных конференций и форумов.
Инициатива по созыву какой-либо конференции обычно принадлежит компаниям, желающим пролоббировать какое-либо изменение существующей политики. На подобные конференции приглашаются иностранные эксперты, или бизнесмены, а также большое количество государственных представителей, отвечающих за определенное направление политики. Иностранные гости могут подробно рассказать о своем опыте и пользе либерализации определенных законов для развития самого государства. А представители местных компаний используют возможность присутствия высокопоставленных официальных лиц, чтобы энергично, но осторожно предложить изменения политики, основываясь на опыте приглашенных гостей. В качестве примера приведу 2-й Форум по развитию страхования в Даляне, который в 2005 году был созван по инициативе китайского подразделения банка ING и Тайпинской компанией по социальному страхованию.
Поводом для созыва форума стала недостаточно эффективная пенсионная политика Китая, неспособная справиться с социальными последствиями политики “Одна Семья – Один Ребенок ”. В 1990-х годах правительство приняло систему, в соответствии с которой отдельные лица и их работодатели вносили вклад в пенсии в рамках национальной схемы. Однако это привело к нехватке средств, недостатку взносов и, что самое разрушительное, к коррупции. Пенсии и так постоянно уменьшались, а количество пенсионеров с каждым годом все увеличивалось.
На данный форум были приглашены представители международных организаций, таких как Всемирный Банк, Организация экономического сотрудничества и развития и т.д. Представители организаций на крупную аудиторию рассказали о преимуществах пенсионной системы, предложенной Всемирным Банком в 1997 году. Но основными гостями данного форума стали именно работники государственных предприятий, задействованных в пенсионной политике, а также крупные чиновники вплоть до Министра трудовых ресурсов и социального обеспечения КНР.
После форума среди представителей пенсионных государственных компаний был проведен опрос. Он показал, что 81,6% респондентов заявили, что они поддерживают возможность изменения системы, 10,5% отвергли эту идею, а 7,5% на тот момент не определились. Таким образом, можно было сказать, что представитель бизнеса, пусть и государственно, поддержали идеи, предлагаемые на форуме. Однако, несмотря на такую подавляющую поддержку предприятий, реформу необходимо было еще пролоббировать в правительстве КНР. Детальная процедура нам доподлинно неизвестна, однако это очень долгий процесс. Форум, о котором я рассказал, произошел в 2005 году, а разговоры в правительстве о том, что политика может наконец-то поменяться, начались лишь в 2020. Аналитик журнала IPE Джордж Коатс, например, считает, что все эти 15 лет в Китае проходило тихое, но упрямое лоббирование данной пенсионной системы, включающее большое количество кулуарных переговоров и негласных соглашений, однако из-за определенной закрытости китайской политической системы, узнать это доподлинно, увы, нет возможности.
Несмотря на то, что приведенные примеры довольно разные, все же мы можем сказать, что у лоббизма в авторитарных странах есть схожие черты. И первой подобной чертой может стать его сложность . В отличии от демократических стран, где институт лоббизма формировался веками, а “лоббист” является официальной профессией, в недемократических режимах добиться от власти каких-либо изменений бывает не так-то просто, особенно если предложенная идея принципиально идет вразрез с существующим курсом. Вторым схожим элементом является некая “закулисность ” данного процесса, ведь в закрытых режимах и дела делаются в закрытую. Доступ к лицам, формирующим политику государства, и возможность оказывать на них определенное влияние без риска потерять должность (или свободу), требует от лиц, желающих пролоббировать определенную политику, умения вести переговоры и осторожности. Профессор политологии МГИМО Ольга Харитонова считает, что со временем количество акторов в политике авторитарных режимов увеличится. А мы можем предположить, что со временем увеличится и их влияние на политические процессы, что только упростит процесс лоббизма в авторитарных странах.
Автор: Фёдор Карягин