Что из себя представляет лоббизм? Краткая история
Лоббизм в Соединенных Штатах — государстве, где он является узаконенной практикой воздействия на органы государственной власти в интересах какой-либо группы интересов, — оказывается темой бурных дискуссий, догадок и спекуляций как среди журналистов, так и политологов и правоведов. Несмотря на множество позиций относительно проблемы легальности и регулирования лоббистской деятельности, в одном все сходятся наверняка: институт лоббизма в современных условиях стал неотъемлемой частью гражданского общества, важнейшим каналом и инструментом влияния на процесс принятия решений, давления на определенный круг лиц.
В связи с тем, что исторически именно в США практика лоббизма закрепилась наиболее прочно, именно это государство станет кейсом для разбора интересующего нас феномена. Но перед разбором специфики американского лоббирования следует понять, как зародился лоббизм как таковой.
Понятие впервые появилось в текстах англиканской церкви в 1550-х годах — в то время, когда о некоем Конгрессе США в Вашингтоне, являющимся в наше время центром мирового лоббизма, не могло быть и речи. Лобби или кулуарами называли специально оборудованные помещения в общественных местах, в частности театрах, где визитеры могли бы отдохнуть во время антракта или находиться в ожидании спутников. Кулуары были местом неофициальных встреч и переговоров, обменом сплетен и новостей высшего света . Начиная с середины XVII века понятие «лобби» стало преимущественно относиться к коридорам Палаты общин — нижней палаты британского парламента, — где как на нейтральной территории собирались представители власти и обсуждали произошедшие события, отвечали на вопросы наблюдателей. Несколько позже, согласно статье «Vanity Fair » 1886 года, лоббистами стали называть лиц, не состоящих в парламенте, но имеющих личные связи и путем подкупов убеждавших членов законодательного органа проголосовать за какой-либо законопроект. В XIX веке лоббизм как процесс неофициальных переговоров с представителями власти распространился и в американской культуре.
Сегодня под классическим лоббизмом понимается регулируемая законодательством практика давления частных лиц и общественных организаций на парламент, в частности Конгресс, различные ведомства и министерства с целью продвижения определенных интересов в законотворческой сфере . Данной деятельностью занимаются, как правило, неправительственные организации (НПО), корпорации, банк и, профессиональные и предпринимательские ассоциации и союзы, университеты, религиозные и национальные сообщества, правозащитные организации и множество других групп интересов [interest groups ].
При этом следует помнить, что в определении «лоббизма» ключевое словосочетание — это « регулируемая законодательством практика » , что отличает интересующий нас феномен от взяточничества и требует рассмотрения с точки зрения права .
Как регулируется лоббистская деятельность в США?
Хронологию регулирования американского лоббизма можно начать с 1938 года , когда был принят Закон «О регистрации иностранных агентов» [ Foreign Agents Registration Act , FARA ], обязывающий иностранных лоббистов регистрироваться в американском Министерстве юстиции, направлять письма о своих намерениях Государственному Секретарю США и предоставлять ежегодные отчеты о финансировании. Прежде всего, закон был направлен на ограничение пропаганды идеологий социализма и нацизма. Так, например, Германия посредством комитета «Америка прежде всего » за несколько лет до начала Второй мировой войны пыталась организовать кампанию против вовлечения Штатов в войну.
Следующим шагом стал «Федеральный Закон о лоббировании» [ Federal Regulation of Lobbying Act ] 1946 года , принятый с целью ужесточения контроля и надзора со стороны Конгресса за деятельностью лоббистов. Причем последние впервые получили юридическое определение: согласно параграфам 261 и 308 данного закона, лоббистами являлись физические лица, товарищества, корпорации, комитеты, ассоциации и другие типы общественных организаций, вовлеченные в связь с федеральными законодательными органами США для осуществления влияния на законодательный процесс. То есть лоббистом нельзя считать некоего индивидуума, звонящего по телефону знакомому конгрессмену и просящего выполнить личную просьбу. Точно также лоббистом не является тайное лицо, предлагающее чемодан денег законодателю .Лоббизм — это профессия.
Иллюстрация работы лоббиста как посредника между группой интересов и политиком.
Так, закон 1946 года обязывал всех лоббистов проходить процедуру регистрации с указанием данных о работодателе и размере материального вознаграждения. Однако, как выяснилось в деле США против Харрисса [United States v . Harriss ] 1954 года, закон имел много недочетов. Например, в соответствии с ним, лоббистом не мог считаться человек, пытающийся воздействовать на исполнительные органы, контактирующий не напрямую с членом Конгресса, а его сотрудниками, а также тот, для кого лоббизм не являлся основным источником заработка.
В итоге, по прошествии 40 лет был принят закон о «раскрытии лоббистской деятельности » [ Lobbying Disclosure Act — LDA ], имеющий центральное значение и по сей день. Закон усилил государственный и общественный контроль за деятельностью лобби, акцентировав внимание на «прозрачности» их работы, уточнил недостающие в акте 1946 года детали. Теперь действие закона распространилось и на лоббирование в исполнительных органах власти , что подразумевает Президента США, его кабинет, министерства, управления и всевозможные ведомства. При этом, введя обязательную регистрацию лоббистских фирм, произошло упрощение самой процедуры подачи и рассмотрения заявки, что стало причиной резкого увеличения, порой даже неконтролируемого, числа профессиональных лоббистов.
В 2007 году регулирование на федеральном уровне стало еще более жестким с принятием закона «о честном руководстве и открытом правительстве» [ The Honest Leadership and Open Government Act ]. Одним из пунктов стал запрет на установление контактов между членами Конгресса и лоббистами, являющимися супругами других членов Конгресса, предоставлять отчеты о расходах и доходах, интересующих законопроектах. А последующий указ Президента Б. Обамы №13490 запретил назначенцам в исполнительной власти принимать подарки от лоббистов, а самим лоббистам в течение двух лет после лоббирования закона работать в соответствующих исполнительных органах.
Очевидно, по-прежнему существуют серьезные пробелы в регулировании. Это подтверждается как минимум сокращением числа официально зарегистрированных лоббистов в Вашингтоне после 2007 года и увеличением «теневых» около-лоббистов, искусно обходящих существующие законы. Борьба с ними, объявленная Д. Трампом в 2016 году под лозунгом «Drain the swamp !» («Осушить болото!»), стимулировала, по словам эксперта Public Interest Research Group , лишь еще большее желание лоббистов работать подпольно.
Перечисленные выше законы имеют федеральное значение, но, поскольку США — государство децентрализованное, крайне важно учитывать и законы штатов в отношении лоббизма. Варьируются они очень сильно, вследствие чего для организации лоббистской деятельности необходимо подробно изучать законодательство конкретного штата.
Основные стратегии американского лоббизма
Несомненно, сложно говорить о конкретных общепринятых тактиках лоббизма, ведь это вопрос контекстуальный и вариативный, оставляющий место фантазии. Однако существуют базовые обобщенные стратегии, позволяющие приоткрыть дверь в мир лоббизма. Основные можно разделить на две большие группы: прямое [ direct / inside ] и непрямое [ indirect / outside ] лоббирование . Первая группа, соответственно, подразумевает установление личного контакта с конгрессменами, чиновниками и даже верховными судьями, подробную презентацию продвигаемых интересов и целей, помощь в разработке законопроекта, налаживание контактов с другими политиками и организацию сбора средств. Вторая группа охватывает стратегии, связанные с представлением интересов более широкого круга лиц , зачастую не объединенных в конкретную организацию. Прямой лоббизм, также называемый корпоративным, имеет наибольший вес в силу наличия должных материальных ресурсов, финансирования и связей. Его основными методами являются внутрипарламентский лоббизм [ member - to - member lobbying ] , когда лоббисты выступают в роли посредников между представителями власти и пытаются найти точки соприкосновения их интересов, и «вращающиеся двери» [ revolving doors ] , когда бывшие конгрессмены или чиновники устраиваются на работу в лоббистские фирмы и используют налаженные каналы связи. Так, согласно New York Times , в начале 2000-х около 370 бывших конгрессменов было связано с лоббистской деятельностью. Например, в одной только лоббистской фирме Patton Boggs LLP было трудоустроено не менее 170 бывших чиновников и конгрессменов.
Непрямое лоббирование осуществляется через подачу петиций, организацию демонстраций, привлечение к проблеме все большего числа граждан, медиа освещение. Одним из методов непрямого давления является грассрутс лоббирование [ grassroot lobbying ] , которое как раз и вовлекает общественные организации в политику, ставит своей задачей формирование общественного мнения, создание электоральной базы при минимальном финансировании. Однако подводным камнем здесь становится так называемое астротурф (англ. Искусственный газон) лоббирование [ astroturf lobbying ] . Здесь подразумевается имитация общественной поддержки, покупка доверия, организация фальшивых митингов. Согласно российскому политологу А.Б. Белоусову, за такими астротурф-кампаниями стоят не общественные организации, а корпорации ( Philip Morris , Georgia Pacific , General Electric , Chevron , National Hockey League , Procter & Gamble ) или лоббистские фирмы ( Burson - Marsteller , Davies Communications , Hill & Knowlton , National Grassroots & Communications ).
Лоббизм — деятельность, безусловно, вызывающая недоверие со стороны электората, иностранных наблюдателей и журналистов в силу наличия большого числа пробелов в его правовом регулировании, неординарности подхода лоббистов к ведению дел и частому применению незаконных методов для достижения цели. Ведь лоббизм, будучи профессией, тесно связанной с политикой, является одновременно и искусством манипуляции, непредсказуемости, ведения психологических игр с нулевой суммой. Но каково бы не было отношение к этому феномену, он действительно всегда имел и будет иметь ключевое значение в политике, являясь способом защиты и продвижения влияния ключевых групп интересов.
Автор: Полина Максимова