До украинского кризиса и роста напряжённости в отношениях с Западом, Россия выступала за трансформацию Арктического совета (АС)* из межправительственного дискуссионного форума в полноценную международную организацию (с формальным уставом, институциональной структурой и полномочиями заключать обязательные соглашения).
АС следует постепенно, шаг за шагом, институционализировать и преобразовать в международную организацию с надлежащим правовым статусом. Однако с началом «новой холодной войны» в отношениях между Россией и Западом любые планы по превращению АС в межправительственную международную организацию кажутся нереалистичными. Более того, все государства-члены АС ввели экономические санкции против России.
По указанным выше причинам российские дипломаты и политики перестали говорить о наделении АС новыми юридическими полномочиями и его преобразовании из «дискуссионного форума» в полноценную международную организацию. Существует как минимум два объяснения того, почему российское руководство изменило своё мнение о статусе АС. Во-первых, в нынешней конфликтной ситуации нереально ожидать, что страны-члены АС (особенно США) согласятся создать новую полноценную региональную межправительственную организацию, в которой Россия будет иметь равный статус с западными государствами. Во-вторых, как считают некоторые российские эксперты, в нынешних условиях АС, будучи неформальным и гибким институтом, может быть более эффективной и предпочтительной платформой для сотрудничества, чем формализованная организация с жёсткой структурой, правилами и процедурами. В отличие от этих «традиционных» институтов, АС не только «пережил» кризис в отношениях России и Запада, но и добился определённых успехов в развитии арктического сотрудничества. Некоторые российские эксперты даже назвали АС «многосторонней организацией нового типа», которая является более мощной, чем просто межправительственный форум, но менее институционализирована и формализована, чем «классическая» международная организация.
Ещё одно важное изменение в восприятии Россией будущих перспектив АС связано с его ролью в качестве поставщика региональной безопасности. До 2014 г. экспертное сообщество считало, что со временем АС должен включить в свой мандат проблематику военной безопасности и стать своего рода арктической ОБСЕ. Однако по тем же причинам, что и в случае планов по превращению АС в международную организацию, Москве пришлось отказаться от идеи включения вопросов военной безопасности в повестку дня этого форума. Согласно нынешним российским оценкам, АС должен сохранить свою роль международного органа, занимающегося только вопросами мягкой безопасности, такими как социально-экономические проблемы, окружающая среда, сохранение биоразнообразия, смягчение последствий изменения климата, безопасность на море, поисково-спасательные операции, развитие местных сообществ.
Что касается предстоящей программы председательства России в АС, то, с одной стороны, она обеспечит преемственность финляндской и исландской повесток дня, а с другой стороны, она будет ориентирована на устойчивое развитие Арктического региона на основе использования экологически безопасных технологий. Москва постарается завершить разработку Стратегического плана и упорядочить организационную структуру АС. Как предполагают некоторые эксперты, АС мог бы использовать опыт других региональных и субрегиональных институтов, таких как, например, «План действий Балтийского моря до 2030 года» Совета государств Балтийского моря 2017 года, в котором изложена довольно впечатляющая программа сотрудничества для региона. Вероятно, аналогичный Стратегический план АС мог бы обеспечить лучшую координацию деятельности АС не только с другими региональными институтами, но и с органами ООН, занимающимися Арктикой, и сделать АС реальным центром арктического сотрудничества и системы регионального управления. В то же время маловероятно, что российское председательство инициирует какие-либо радикальные институциональные реформы. В целом, Россия, вероятно, будет использовать своё председательство как для продвижения своих национальных интересов на Крайнем Севере, так и для усиления роли АС в формирующейся региональной системе управления. В условиях кризиса международных институтов формат АС как форума представляется наиболее удачным и даёт возможность открытого обсуждения и поиска решений общими усилиями, без конфронтации, на основе взаимоуважения и взаимопонимания.
Что касается геополитических угроз эффективной работе в рамках АС, то следует также иметь в виду состояние отношений между Россией и странами Запада. На нынешнем этапе, характеризующемся обострением противоречий в связи с конфликтом на Украине, уже сложились предпосылки к замораживанию сотрудничества. В этой связи представляется важным осознавать роль и «мандат» АС, определённый в Оттавской декларации, включающий проблемы устойчивого развития и защиты окружающий среды, и использовать сложившийся за годы существования форума опыт бесконфликтного взаимодействия по наиболее важным проблемам региона. Несмотря на очевидное влияние украинских событий на общую атмосферу сотрудничества, взаимодействие в рамках АС по многим ключевым направлениям не было заморожено. Напротив, налицо очевидный прогресс института – продолжается активная деятельность шести рабочих и четырёх целевых групп, функционирует постоянный секретариат, запущен механизм финансирования проектов АС.
Ещё одной актуальной для АС проблемой является вопрос расширения числа наблюдателей. Как уже упоминалось выше, на встрече министров иностранных дел в Кируне в 2013 г. было принято решение о принятии в качестве наблюдателей при Совете 6 стран: Китая, Индии, Италии, Республики Корея, Японии и Сингапура. Данное решение отчасти отражает наблюдающуюся в последние десятилетия тенденцию к усилению роли стран Азиатско-Тихоокеанского региона, в особенности Китая, в мировой политике и экономике. Естественно и то, что подобное изменение баланса сил на мировой арене должно сопровождаться соответствующими институциональными переменами. Амбиции неарктических стран относительно участия в международных процессах в арктическом регионе исходят из восприятия Арктики (по аналогии с Антарктикой) как общего наследия всего человечества. В то же время позиция, изложенная в докладе старших должностных лиц к министерской встрече в Нууке, согласно которой все решения в рамках АС являются исключительной прерогативой восьми стран-членов, свидетельствует о намерении арктических государств не допускать более активного участия стран-наблюдателей в процессе принятия решений в рамках АС. Таким образом, поддержание статус-кво в отношении числа, состава и полномочий наблюдателей, предпосылки к чему содержатся в документах АС, представляется наиболее вероятным в среднесрочной перспективе.
26 октября 2020 г. Указом Президента Российской Федерации была утверждена «Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 г.». В разделе, касающемся международного сотрудничества в Арктике, указано, что:
«…выполнение основных задач в сфере развития международного сотрудничества обеспечивается путем реализации следующих мер:
а) осуществление многовекторной внешнеполитической деятельности, направленной на сохранение Арктики как территории мира, стабильности и взаимовыгодного сотрудничества;
б) обеспечение взаимовыгодного двустороннего и многостороннего сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, в том числе на основе международных договоров, соглашений и конвенций, участницей которых она является;
в) международно-правовое оформление внешней границы континентального шельфа и сохранение взаимодействия с арктическими государствами в целях защиты национальных интересов и реализации предусмотренных международными актами прав прибрежного государства в Арктике, в том числе касающихся разведки и разработки ресурсов континентального шельфа и установления его внешних границ;
г) обеспечение российского присутствия на архипелаге Шпицберген на условиях равноправного и взаимовыгодного сотрудничества с Норвегией и другими государствами - участниками Договора о Шпицбергене от 9 февраля 1920 г.;
д) содействие наращиванию усилий арктических государств по созданию единой региональной системы поиска и спасания, предотвращения техногенных катастроф и ликвидации их последствий, координация деятельности спасательных сил, обеспечение взаимодействия арктических государств в рамках Арктического форума береговых охран;
е) разработка и реализация программ экономического и гуманитарного сотрудничества субъектов Российской Федерации, территории которых относятся к сухопутным территориям Арктической зоны, с регионами арктических государств;
ж) активное участие российских государственных и общественных организаций в работе Арктического совета и других международных форумов, посвященных арктической проблематике;
з) обеспечение эффективной работы Арктического совета под председательством Российской Федерации в 2021 - 2023 годах, включая продвижение совместных проектов, в том числе направленных на обеспечение устойчивого развития Арктики и сохранение культурного наследия малочисленных народов;
и) содействие укреплению связей между коренными народами, проживающими на территории Арктической зоны, и коренными народами, проживающими на арктических территориях зарубежных государств, проведение соответствующих международных форумов;
к) содействие всестороннему развитию молодого поколения малочисленных народов путем осуществления образовательных, гуманитарных и культурных обменов с молодежью других арктических государств;
л) разработка общих принципов реализации в Арктической зоне инвестиционных проектов с участием иностранного капитала;
м) организация мероприятий, направленных на привлечение иностранных инвесторов к участию в реализации в Арктической зоне экономических (инвестиционных) проектов;
н) содействие укреплению значения Арктического экономического совета в качестве одного из центральных форумов по вопросам устойчивого развития Арктики;
о) разработка и реализация российскими организациями совместно с зарубежными партнерами основных и дополнительных профессиональных образовательных программ, касающихся развития и освоения Арктики;
п) обеспечение реализации Соглашения по укреплению международного арктического научного сотрудничества;
р) создание и продвижение в сети "Интернет" многоязычного информационного ресурса, посвященного развитию Арктической зоны и деятельности России в Арктике»
Смею предположить, что большинство указанных мер будут также представлены в программе предстоящего Председательства России в АС.
*Арктический совет (АС) – это ведущий межправительственный форум, который содействует сотрудничеству, координации и взаимодействию между арктическими государствами, коренными общинами и остальными жителями Арктики в связи с общими арктическими вопросами. Главными направлениями в работе этого форума являются устойчивое развитие и защита окружающей природной среды Арктики. Вместе с решением природоохранных задач в ряд приоритетных направлений деятельности АС входят вопросы социально-экономического развития. Документом, который определил создание международного форума, его цели и направления деятельности, является Оттавская декларация об учреждении Арктического совета от 19 сентября 1996 года. В ней в качестве членов Арктического совета указаны следующие страны: Канада, Королевство Дания, Финляндия, Исландия, Норвегия, Российская Федерация, Швеция и Соединенные Штаты. Также в состав форума входят шесть организаций коренных жителей Севера. Все они имеют статус постоянных участников. Кроме этого, в декларации упоминается такая категория, как наблюдатели Арктического совета, статус которых могут получить неарктические государства, универсальные и региональные межправительственные, межпарламентские организации, неправительственные организации, которые по решению АС способны внести положительный вклад в его работу.
***
Борис Кузнецов, специально для GoArctic
