Офсетный контракт пока не получил такого широкого распространения, как концессии и соглашения о ГЧП. Тем не менее, ряд регионов уже смогли оценить преимущества такой формы партнерства бизнеса и государства. Первопроходцем в этом стала Москва, которая заключила уже 6 офсетных контрактов и еще по 11 принято решение в 2022 году. Эксперт платформы «Росинфра» Артем Барашев рассказал о специфике таких контрактов, сложностях, с которыми сталкиваются участники рынка, а также обозначил возможные пути распространения офсетов.
1. Офсетный контракт и его преимущества
Офсетный контракт – это договор о закупке товара или услуги для государственных нужд, по которому поставщик кроме основных обязательств должен также осуществить инвестиции в создание либо модернизацию производства или инфраструктуры для оказания услуги. Самыми перспективными сферами считаются производства лекарственных препаратов, питания, коммунальные и бытовые услуги. На текущий момент, как следует из данных госзакупок, в стране заключено десять таких контрактов.
Офсет, как и любая другая госзакупка, регулируется Федеральным законом «О контрактной системе…» (далее – 44-ФЗ, закон о контрактной системе). То есть заказчик на конкурсной основе выбирает победителя, который впоследствии станет исполнителем по контракту. Потенциальные участники конкурса на право заключения госконтракта проходят серьезный отбор: они должны соответствовать ряду критериев, определенных конкурсной документацией.
В рамках офсетного контракта поставляться должен товар российского происхождения. Таким образом, инвестор не просто берет на себя обязательства проинвестировать в создание или модернизацию производства, но и выполнить ряд требований для получения товара отечественного происхождения. Для разных групп товаров это разные требования, но основной порядок определен постановлением Правительства РФ от 17.07.2015 №719.
В середине 2022 года с 1 млрд до 100 млн рублей был снижен минимальный объем инвестиций в рамках офсетного контракта. Эта мера позволит привлечь в импортозамещение больше компаний, чем раньше, поскольку именно минимальный объем инвестиций был ключевым сдерживающим фактором применения офсетов в регионах. Кроме того, у инвесторов появилась возможность подписывать такие договоры сразу с двумя или более субъектами РФ. В случае межрегионального контракта минимальный объем инвестиций составлял 400 млн рублей. На 2022–2023 годы в качестве антикризисной меры порог для таких межрегиональных офсетов снижен до 100 млн руб.
Поправки также дают возможность создавать предприятие не только в регионе инициаторе заключения офсета: теперь это можно сделать и на территории другого региона – для этого необходимо подписать соответствующее соглашение. Закупку сможет осуществлять как орган власти, так и любой заказчик, который должен приобретать продукцию в соответствии 44-ФЗ – например, крупные больницы, транспортные предприятия. Еще одна прошлогодняя новелла заключается в том, что в рамках одного конкурса можно приобретать и товар, и услугу. То есть инвестор, который локализует производство и поставляет изделия заказчику, может обслуживать их в течение срока действия контракта.
Офсетный контракт на практике (в основном в Москве) доказал свою эффективность как надёжный инструмент государственно-частного партнерства. Для бизнеса – это высокая надежность покупателя, так как заказчиком является государство. Также поставщик по замыслу нормы получает гарантию долгосрочного сбыта выпускаемой продукции. После выполненных инвестиционных обязательств компания включается в региональный реестр единственных поставщиков.
Для заказчика офсетный контракт – это зачастую импортозамещение в социально значимых сферах, стимулирование инвестиций в реальный сектор, создание рабочих мест, увеличение налогооблагаемой базы, снижение расходов на госзакупки, а также повышение промышленной безопасности, поскольку создаваемые предприятия или производственные линии оборудованы по последнему слову техники.
Тем не менее на практике механизм содержит в себе ряд недостатков, которые решены в других сферах государственно-частного партнерства, но в случае офсета препятствуют его широкому применению.
2. Финансирование офсетных проектов
Федеральным законом о контрактной системе предусмотрено основание для изменения контракта (вплоть до его фактического прекращения) в случае уменьшения ранее доведенных до государственного или муниципального заказчика как получателя бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств (статья 95).
Данное правило распространяется без исключения и на офсетные контракты.
В то же время ключевым обязательством заказчика по офсетному контракту является гарантия закупки продукции как основа окупаемости вложенных инвестиций. Таким образом, механизм 44-ФЗ не позволяет в полной мере гарантировать производителю сбыт продукции и таким образом обеспечить окупаемость его инвестиций. Данное обстоятельство существенно снижает инвестиционную привлекательность механизма как для частных инвесторов (производителей), так и для банков, в частности, делает невозможным проектное финансирование.
Вариантом решения указанной проблемы могло бы стать исключение офсета из общего правила 44-ФЗ и Бюджетного кодекса РФ о возможности изменения контракта в случае уменьшения ранее доведенных до государственного или муниципального заказчика лимитов бюджетных обязательств.
Еще один вариант решения проблемы заключается в том, чтобы предусмотреть компенсации понесенных поставщиком инвестиционных затрат пропорционально выбывшему объему поставки товара / услуги по аналогии с механизмами, предусмотренными законами 69-ФЗ «О защите и поощрении капиталовложений…» (субсидия при изменении фундаментальных правовых актов) или 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве…» (компенсация произведенных инвестиционных затрат при досрочном расторжении соглашения о ГЧП).
3. Перспективы офсетов в регионах
Внесенные в 2022 году поправки в законодательство существенно увеличивают шансы внедрения офсетных контрактов в региональную практику. Тем не менее все еще сохраняются значительные ограничения для использования механизма в регионах:
- потребителями одних и тех же товаров и услуг являются в основной массе муниципальные учреждения различной отраслевой принадлежности, например, больницы и школы;
- часто в рамках одного субъекта целесообразно заключать офсетные контракты для обеспечения одновременно нужд учреждений разных муниципалитетов, или учреждений субъектового и муниципального уровней.
Текущее законодательство не позволяет централизовать закупку таких учреждений. Также пока нельзя провести совместную закупку и заключить несколько офсетных контрактов с единым инвестиционным обязательством.
Для наглядности рассмотрим пример: в столице заключено несколько офсетных контрактов на поставку лекарственных препаратов, медицинских изделий, продуктов питания, получателями по которым являются множество учреждений сферы здравоохранения города. Такие закупки централизованы одним органом исполнительной власти.
Предмет поставки и сумма контракта:
- Лекарственные препараты (онкология/иммуномодуляторы) - ₽ 14 млрд
- Лекарственные препараты (широкий спектр заболеваний) - ₽ 18,4 млрд
- Медицинские изделия для стомированных пациентов - ₽ 8,6 млрд
- Детское питание для молочно-раздаточных пунктов - ₽ 30,6 млрд
- Лекарственные препараты (противоглаукомные, антибактериальные, анальгезирующие препараты, антидепрессанты и нейролептики) - ₽ 1,1 млрд
Итого: ₽ 72,7 млрд
Для сравнения во всей Нижегородской области совокупные объемы государственных и муниципальных закупок лекарственных препаратов, медизделий и продуктов питания для молочных кухонь на порядок ниже, чем в Москве. Однако даже такие объемы затруднительно использовать в качестве предмета офсетных закупок в силу того, что централизация закупок невозможна (бюджеты региона и множества муниципалитетов), а совместная закупка требует заключения ряда отдельных офсетных контрактов с отдельными инвестиционными обязательствами. При этом нужды каждого муниципалитета не способны обеспечить хотя бы частичную окупаемость минимального объема инвестиций в 100 млн руб.
Централизация такого объема закупок в Москве стала возможной вследствие бюджетных особенностей столицы, согласно которым в ней фактически отсутствуют муниципальные бюджеты административных округов, и все закупки производятся за счет городского бюджета.
Однако в других субъектах иная структура органов власти и бюджетов с делением на региональные и муниципальные, что фактически делает невозможной закупку со встречными инвестиционными обязательствами. Тем не менее эти субъекты не отличаются как потребители от города Москвы в том смысле, что совокупная потребность региона должна выступать гарантом сбыта продукции инвестора, локализующего производство на его территории.
Простое и быстрое решение: направить от имени Минфина РФ и Федеральной антимонопольной службы разъяснение о возможности проведения совместной закупки заказчиками различных муниципалитетов и/или заказчиков муниципального уровня с заключением офсетных контрактов, где будут одни и те же инвестиции поставщика в этом регионе.
Сложное и долгое решение: разработать поправки в статью 111.4 44-ФЗ, предусматривающие вышеназванные единые обязательства поставщика по совокупности однородных офсетных контрактов, заключаемых на территории одного субъекта РФ в рамках совместных закупок муниципальных / региональных заказчиков.
4. Использование в офсетных контрактах средств внебюджетных фондов
В соответствии с действующим регулированием офсетный контракт может быть заключен только за счет бюджетов субъектов РФ или муниципальных образований.
Орган исполнительной власти субъекта РФ не может издать правовой акт о проведении закупки, например, лекарственных препаратов для нужд лечебных учреждений за счет средств Фонда обязательного медицинского страхования (ФОМС).
При этом важно отметить, что учреждения здравоохранения закупают подавляющее большинство необходимых лекарств и медицинских изделий именно за счет средств ФОМС в соответствии с 44-ФЗ. Тем не менее средства данного фонда фактически не могут участвовать в офсетных закупках и выступать гарантом спроса на продукцию производителей таких товаров. Гарантированный сбыт продукции за счет средств ФОМС обеспечит гораздо большую привлекательность офсетного механизма в целях технологической независимости фармацевтической отрасли и системы здравоохранения в целом.
Аналогичная ситуация складывается в отношении Фонда капитального ремонта многоквартирных домов (за исключением того, что его закупки не регулируются 44-ФЗ). Большая часть закупок ФКР могла бы гарантировать спрос на продукцию предприятий строительной отрасли как в части товаров, так и в части услуг.
5. Заключение федеральных офсетных контрактов
Согласно статье 111 44-ФЗ Правительство РФ вправе определить особенности осуществления конкретной закупки, в том числе установить способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), не предусмотренный статьей 24 44-ФЗ, а также в целях создания для Российской Федерации дополнительных технологических и экономических преимуществ (в том числе встречных обязательств) вправе определить дополнительные условия исполнения контракта, не связанные с его предметом.
Таким образом, заключение офсетных контрактов федерального уровня уже прямо предусмотрено законом. При этом в целях достижения технологического суверенитета порядок заключения таких контрактов может быть упрощен, а процедура ускорена соответствующим правовым актом Правительства РФ.