Создание института полномочных представителей Президента в федеральных округах (далее полпредов) было одним из инструментов реализации политики рецентрализации: перехода от полицентричной к моноцентричной системе организации власти. Полицентричность подразумевает под собой наличие более одного субъекта принятия ключевых решений. Чтобы лучше понять природу появления института полпредов, необходимо обратиться к политической истории 90-ых гг. 20 века.
Формирование полицентричной системы было вызвано объективными причинами. Их описание позволяет понять предложенные меры при переходе к моноцентричной модели в начале нулевых годов.
Во-первых, кризис федеральной власти и усиление «олигархов», проявившийся максимально сильно в 1995-1999 гг. Это создало реальность, когда существовало несколько групп «олигархов», способных влиять на политические процессы внутри страны. Эти группы находились в состоянии постоянной открытой конкуренции, часто выступали против федеральной власти. Основным средством борьбы были СМИ, которые влияли на общественное сознание. В рамках данной работы важно отметить взаимозависимость между олигархами и главами исполнительной власти в регионах. Первые финансировали избирательные кампании и проекты в регионе, вторые в свою очередь не «мешали» ввести бизнес. Как отметила Олейник Т.В. в своей статье: «Ведущее значение среди быстро оформившихся «империй СМИ» получили «медиа-группы» таких ФПГ, как «Медиа-Мост», «ЛогоВАЗ», «ОНЭКСИМбанк», «Газпром», «Менатеп», «ЛУКойл», «Альфа-банк».
Во-вторых, введение института прямых выборов глав субъектов в середине 90-ых гг. Ключевым нововведением было приобретение губернаторами электорального ресурса, который позволял главам регионов устраивать «торг» с федеральной властью в рамках системы «лояльность в обмен на широкую автономию». Также процесс приватизации позволил губернаторам и близким к нему людям приобрести собственность и экономические ресурсы, которые обеспечивали надежную базу для торга.
В-третьих, особенность формирования Федерального собрания. До 2000-ых гг. сенаторами были избранные главы региона. У губернаторов было место, где они могли обсуждать актуальные проблемы, создавать коалиции и блокировать не выгодные для себя решения. Заручившись электоральной поддержкой, сенаторы часто дистанцировались от федеральной власти, а также терпимо относились к левой оппозиции.
В-четвертых, конституционно-договорной характер федерации. Часть регионов находилось в привилегированном положении, и федеральный центр вынужден был вести с ними «особые» переговоры. Показательным примером являются договоренности между федеральным центром и регионами в рамках межбюджетных отношений. Так в период «экспериментального бюджетного федерализма» (1994-1998 гг.), например, Татарстан и Башкортостан получали большую долю НДС в региональный бюджет по сравнению с другими регионами. «Особые» республики каждый год договаривались о доле НДС. И хоть постепенно доля отчислений в федеральный бюджет увеличивалась, однако сама потребность индивидуально определять нормы налоговых отчислений показывает отсутствие симметричности федерации.
В марте 2000 года в первом раунде побеждает Владимир Путин. С этого момента начинается процесс рецентрализации, больше федеральную власть не устраивает сложившаяся система взаимодействия центра и периферии. В этом же были заинтересованы федеральные группировки, которым важна было стабильность и определённость отношений (статус-кво), и региональные элиты, которые рассчитывали поучаствовать в перераспределении властного ресурса в случае прихода нового главы государства.
Ключевым ресурсом, которым обладал новый Президент, был электоральный ресурс. Он позволял проводить реформы и не бояться за собственное положение из-за недовольных федеральных и региональных элит. После своей инаугурации 7 мая 2000 года Президентом была запущена так называемая «федеративная реформа». Она состояла из следующего:
1. Создание 13 мая 2000 г. 7 федеральных округов и создание института полномочных представителей Президента в ФО. Это позволило Администрации Президента (АП) проще контролировать ход преобразований в регионе, ускорить приведение законодательства региона в непротиворечащие федеральному законодательству рамки. Перестроить силовую систему в регионах, контролировать региональную кадровую политику.
2. Исключение глав регионов из состава сенаторов снижало их лоббистский потенциал на федеральном уровне. В то же время был создан Государственный Совет (новый орган, объединяющий губернаторов на федеральном уровне), однако он обладал только консультативными функциями, поэтому не мог блокировать принимаемые решения и каким-либо другим образом влиять на принятие политических решений.
3. Изменение договорных отношений и приведение нормативно-правовых актов (НПА) регионов в соответствие с Конституцией и Федеральными законами. Запустился процесс изменения конституций и уставов субъектов РФ, а также поиск незаконных НПА регионов, формировалась конституционная федерация.
Таким образом, создание института полпредов – один из элементов федеративной реформы. Сама же реформа проводилась в связи с желанием федеральной элиты повысить управляемость в регионах. Преодолеть недовольство части элиты из-за данной реформы удалось с помощью полученного на выборах Президента электорального ресурса.