Закупка на оказание услуг обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств (ОСАГО) является одной из распространенных видов закупок учреждений. Осуществление таких закупок сопровождается особенностями в совместном применении норм закупочного законодательства и законодательства в области страхования.
Основным законом, регулирующим страховую деятельность в Российской Федерации, является Федеральный закон от 27.11.1992 № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации», а специальным законом в отношении ОСАГО является Федеральный закон от 25.04.2022 № 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» (далее – Закон № 40-ФЗ, Закон об ОСАГО).
В связи с тем, что совместное применение закупочного и страхового законодательства накладывает свои особенности на процесс осуществления закупки услуг ОСАГО, обсуждение темы осуществления такого вида закупок в рамках Закона № 44-ФЗ не теряет своей актуальности.
Так, заказчику необходимо решить несколько задач на этапе подготовки закупки:
- как обосновать начальную (максимальную) цену контракта (далее – НМЦК) и применить формулу цены контракта;
- как применить максимальное значение цены контракта;
- какой способ осуществления закупки выбрать;
- какие требования установить, заказчику и как исполнить контракт.
Обоснование НМЦК по закупкам услуг ОСАГО осуществляется заказчиками тарифным методом в силу того, что ценообразование в сфере страхования подлежит государственному регулированию. В соответствии со статьей 8 Закона № 40-ФЗ регулирование осуществляется Банком России. Указаниями Банка России от 08.12.2021 № 6007-У «О страховых тарифах по обязательному страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств» (далее – Указания Банка России) установлены актуарно (экономически) обоснованные предельные размеры базовых ставок страховых тарифов (их минимальные и максимальные значения), а также коэффициенты страховых тарифов.
В зависимости от категории транспортного средства, места его регистрации, Указания Банка содержат различные формулы расчета страховой премии по договорам обязательного страхования и рассчитываются страховщиками как произведение базовых ставок и коэффициентов страховых тарифов. Также указания содержат порядок применения страховщиками страховых тарифов по обязательному страхованию.
Если взглянуть на формулы расчета страховой премии, то особых вопросов и сложностей на первый взгляд они не вызывают. Расчет производится путем произведения базовой ставки на коэффициенты страховых тарифов, все данные содержатся Указаниях Банка России. Но при детальном изучении, применяя на практике данные показатели, заказчики могут видеть, что в формуле имеются как фиксированные значения, так и значения, выраженные в диапазоне.
Особое внимание при обосновании НМЦК следует уделить применению в расчете коэффициента КБМ – это коэффициент страховых тарифов в зависимости от количества произведенных страховщиками страховых выплат в предшествующие периоды, который наряду с другими коэффициентами применяется к базовой ставке страховых тарифов услуг ОСАГО.
Особенностью коэффициента КБМ является то, что коэффициент КБМ зависит от класса КБМ, учитывает надбавки и скидки за безаварийную езду, то есть предполагается, что КБМ находится в прямой зависимости от наличия произошедших ранее у заказчика страховых случаев и, соответственно, влияет на конечный размер страховой премии.
Учитывая особенность закупочной деятельности и длительность процедур закупок (подготовка обоснования цены осуществляется заблаговременно, до начала процедуры в период, когда действующий контракт еще не завершен), к моменту подготовки обоснования цены для проведения процедуры закупки для заключения контракта на будущий период, заказчик не может однозначно определить КБМ, который зависит от наличия или отсутствия страхового возмещения, и будет понятен только тогда, когда завершится действующий контракт, а именно истечет срок действия текущего страхового полиса и КБМ будет учтен страховщиком в АИС обязательного страхования. В связи с чем, напрашивается логичный вопрос: какое значение КБМ использовать в расчете цены?
Понимая данную несопоставимость страхового законодательства и законодательства в сфере закупок, еще в 2018 году Минфин России высказал свою позицию по этому вопросу. Так регулятор допустил, что применение КБМ по действующим (текущим) контрактам не является нарушением Закона № 44-ФЗ (письмо от 24.08.2018 № 05-04-06/60439), поэтому заказчики, опираясь на позицию регулятора применяют значение КБМ, действующее на момент формирования НМЦК. Однако риски того, что к моменту заключения контракта на будущий период значение КБМ измениться сохраняются.
Заказчик должен внимательно относится к установлению в расчете цены контракта КБМ, ни в коем случае не допускать его занижение, так как заниженное значение коэффициентов может привести к нарушению страховщиками страхового законодательства. В соответствии с Законом № 40-ФЗ страховщик обязан использовать информацию, которая содержится в АИС обязательного страхования, в том числе и сведения о КБМ, при этом Закон о контрактной системе не устанавливает обязанности участником предоставлять расчет предложенной цены контракта в разрезе применяемых коэффициентов. Эта ситуация является одной из отличительных особенностей формирования НМЦК контракта закупок ОСАГО.
Следующая особенность обоснования НМЦК при закупках услуг ОСАГО заключается в том, что для расчета цены заказчику необходимо применить конкретное значение размера базовой ставки страхового тарифа, делая выбор между максимальным его значением и минимальным, так как Указаниями Банка № 6007-У установлены пределы базовой ставки в виде диапазонных значений.
В настоящее время существует устоявшаяся правоприменительная практика, подкрепленная позицией контролирующего органа (письмо ФАС России от 19.06.2019 № МЕ/51304/19), согласно которой заказчик самостоятельно (на свое усмотрение) принимает решение о выборе любого значения базовой ставки в установленных пределах. Минэкономразвития России в письме от 10.04.2017 № Д28И-2007 указало навозможность применения минимального значения предельного размера базовой ставки страховых тарифов для обоснования НМЦК, так как по мнению ведомства Законом № 44-ФЗ не установлены ограничения на применение минимального значения размера базовой ставки.
Вместе с тем, в письме от 19.06.2019 № МЕ/51304/19 ФАС России уточнила, что размер базовой ставки применятся заказчиком самостоятельно с тем расчетом, чтобы страховые организации имели возможность снижать размер страховой премии по договору ОСАГО. Среди заказчиков нередка ситуация использования минимального значения базовой ставки при формировании НМЦК, обоснованное экономией бюджетных средств.
Однако в отдельных случаях контрольные органы расценивают использование минимальных ставок как не установление в извещении максимального значения цены контракта, что нарушает требования Закона № 44-ФЗ (решение Северо-Осетинского УФАС России от 23.06.2015 по делу № А24-6-06/15 и решение Нижегородского УФАС России от 30.06.2016 № 1167-ФАС52-КТ-50-09/06-16). А именно, требования ч. 2 ст. 34 Закона № 44-ФЗ, в соответствии с которой Правительством Российской Федерации установлены отдельные случаи при заключении контракта, в которых необходимо указывать максимальное значение цены контракта и формулу цены контракта (постановление Правительства Российской Федерации от 13.01.2014 № 19 «Об установлении случаев, в которых при заключении контракта указываются формула цены и максимальное значение цены контракта»). К таким случаям относится в том числе оказание услуг ОСАГО.
Учитывая данное обстоятельство, целесообразно осуществлять обоснование НМЦК исходя из применения максимального значения базовой ставки страховых тарифов. Еще одной причиной производить расчет НМЦК исходя из максимального значения базовой ставки является принцип расширения числа участников, а также занижения рисков нарушения конкуренции по цене, т.к. размеры базовой ставки у каждой страховой компании в установленных предельными значениями могут отличаться.
Частью 2 статьи 34 Закона № 44-ФЗ предусмотрены три варианта указания цены контракта при его заключении в зависимости от условий закупки:
- твердая цена контракта указывается в закупках, осуществляемых по общему правилу и определяется на весь срок исполнения контракта;
- цена единицы услуги и максимальное значение цены контракта устанавливаются в случае закупок в соответствии с частью 24 статьи 22 Закона № 44-ФЗ (это закупки с неопределённым объемом);
- формула цены и максимальное значение цены контракта, в случае закупок услуг ОСАГО в соответствии с требованиями постановления Правительства Российской Федерации от 13.01.2014 № 19.
Согласно статьи 42 Закона № 44-ФЗ в извещении об осуществлении закупки вместо указания НМЦК по ОСАГО указывают максимальное значение цены контракта и формула цены контракта. При этом, в извещении о закупке помимо формулы цены и максимального значения цены контракта должна указываться информация об объеме оказания услуг, исключением являются только закупки, осуществляемые по части 24 статьи 22 закона.
Так как согласно прямой норме Закона № 44-ФЗ (пункт 7 части 1 статьи 42 и части 2 статьи 34 Закона № 44-ФЗ) одновременно использовать формулу цены контракта и указание цены за единицу товара, работы, услуги невозможно, закупка услуг ОСАГО не может быть осуществлена по цене за единицу услуги, т.е. с неопределённым объемом услуги. Данная позиция также подтверждается решением УФАС по Астраханской области от 19.07.2022 года № 030/06/42-840/2022.
Что касается формулы цены контракта, устанавливаемой заказчиком в контракте, то здесь сложности отсутствуют. Формула представляет собой правила расчета сумм, подлежащих уплате заказчиком поставщику (исполнителю, подрядчику) в ходе исполнения контракта, она соответствует формуле, установленной в Указаниях Банка России.
В связи с тем, что вместо «обычной» твердой цены контракта устанавливается максимальная цена и формула цены контракта, перед заказчиком встает вопрос в применении максимального значения цены контракта при заключении контракта: соответствует ли максимальная цена предложению участника закупки и переносится в контракт с учетом понижения цены или максимальная цена соответствует максимальному значению, полученному на этапе обоснования цены, которое указывается в извещении в соответствии с пунктом 9 части 1 статьи 42 Закона № 44-ФЗ? Закон № 44-ФЗ не дает нам однозначный ответ на этот вопрос. Прямое регулирование применения максимального значения цены контракта при его заключении в законодательстве о контрактной системе в настоящий момент отсутствует. Закон № 44-ФЗ не приравнивает максимальное значение цены контракта к цене контракта, но и не разграничивает эти два понятия.
Рассмотрим на условных примерах два предполагаемых варианта реализации.
1. Максимальное значение цены контракта (МЦК), применяемое вместо НМЦК, снижается в ходе процедуры закупки, а затем с учетом предложения победителя переносится в контракт в качестве цены контракта.
Условия: В извещении о закупке МЦК (НМЦК) = 1 млн. руб. Формула цены: Т = ТБ x КТ x КБМ x КВС x КО x КМ x КС.
По результатам процедуры закупки участник снизил цену и предложи – 950 тыс. руб.
В контракт переносим МЦК (предложение участника с учетом понижения) – 950 тыс. руб. Формула цены: Т = ТБ x КТ x КБМ x КВС x КО x КМ x КС.
Выводы реализации 1 варианта:
Отсутствует отличие от «обычной» закупки с твердой ценой контракта.
Отсутствует смысл указания формулы цены, максимального значения цены контракта.
Установление формулы цены и максимального значения цены контракта сводится к формальному исполнению законодательства.
Стоит отметить, что в случае осуществления закупок услуг ОСАГО возможности изменения цены контракта пропорционально объема закупки в пределах десяти процентов не предусмотрено, в связи с тем, что статья 95 Закона № 44-ФЗ применяется к цене контракта, а по закупкам ОСАГО контракт заключается по формуле цены с указанием максимальной цены контракта (письмо Минфина России от 05.03.2020 № 24-03-07/16668).
2. Максимальное значение цены контракта (МЦК) переносится в контракт без понижения (без учета предложения победителя) и соответствует МЦК, указанной в извещении.
Условия: В извещении о закупке МЦК (НМЦК) = 1 млн. руб. Формула цены: Т = ТБ x КТ x КБМ x КВС x КО x КМ x КС.
По результатам процедуры закупки участник снизил цену и предложи – 950 тыс. руб.
В контракт переносим: 1) предложение участника с учетом понижения – 950 тыс. руб. 2) МЦК – 1 млн руб. Формула цены: Т = ТБ x КТ x КБМ x КВС x КО x КМ x КС.
Выводы реализации 2 варианта:
Появляется смысл применения формулы цены при исполнении контракта с применением фактических коэффициентов на дату страхования в пределах максимального значения.
Решается проблема применения КБМ, в случае его изменения на момент оформления страхового полиса.
Появляется возможность (в случае необходимости) изменения цены контракта в пределах разницы между максимальным значением цены контракта и ценой, предложенной победителем. Это особенно важно, в силу невозможности применения статья 95 Закона № 44-ФЗ, устанавливающей возможность изменения цены контракта в пределах десяти процентов пропорционально объема оказываемых услуг.
Но! В контракте появляются две цены, ситуация, которая Законом № 44-ФЗ не урегулирована.
К сожалению, практика осуществления закупок ОСАГО показывает, что заказчики не рискуют применять второй вариант реализации закупки ОСАГО и переносить максимальное значение цены контракта в неизменном виде, соответствующем значению, полученном на этапе формирования НМЦК, в силу неопределённости ее применения в Законе № 44-ФЗ. Установление при заключении контракта формулы цены и максимального значения цены контракта сводятся к формальному исполнению требования законодательства.
Что касается выбора способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя) услуг ОСАГО, то необходимо также учитывать специфику страхового законодательства.
Ранее, редакция статьи 18 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (Закон о защите конкуренции), действующая до января 2012 года, предусматривала, что государственные заказчики осуществляют отбор финансовых организаций путем проведения открытого конкурса или открытого аукциона в соответствии с положениями действующего на тот момент закона о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд в том числе для оказания финансовых услуг по страхованию ответственности. Кроме того, до 2014 года правила расчета страховой премии услуг ОСАГО не предполагали ценовой конкуренции между участниками закупок, страховые организации не могли снижать цену, что приводило к бессмысленности проведения аукциона или запроса котировок, где главным условием выбора победителя закупки выступала цена контракта.
На данный момент времени Закон о защите конкуренции ограничений в выборе способа для осуществления закупки услуг ОСАГО не содержит, а правила расчета страховой премии давно изменились. Выбор того или иного способа для закупки услуг ОСАГО регулируются исключительно нормами закупочного законодательства.
В соответствии со статьей 24 Закона № 44-ФЗ победителем конкурса признается участник закупки, который предложил лучшие условия исполнения контракта не только по цене, но и «неценовым» критериям. Аукцион же предполагает выбор победителя исключительно по ценовому критерию. Также обязанность проведения аукциона установлена в том случае, если закупка включена в «аукционный» перечень, установленный Распоряжением Правительства Российской Федерации от 21.03.2016 № 471-р либо в дополнительный перечень, установленный высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Закупка услуг ОСАГО (код в соответствии с классификатором ОКПД - 65.12.21.00), в «аукционный» перечень не входит, но выбрать данный способ закупки Законом № 44-ФЗ не запрещается. В связи с чем, заказчик не ограничен в выборе способа закупок, есть возможность осуществить закупки путем проведения конкурентных способов: конкурс, аукцион, запрос котировок либо заключить контракт у единственного поставщика, в случае если позволяют лимиты, установленные для закупок у единственного поставщика статьей 93 Закона № 44-ФЗ. Данная позиция высказана в письмах ФАС России от 01.12.2014 № АД/48891/14 и Минэкономразвития России от 10.04.2017 № Д28И-2007. Также Арбитражным судом Северо-Кавказского округа в решении от 04.10.2018 г. по делу № А32-3601/2018 поддержана позиция, что заказчики при закупке услуг по ОСАГО вправе использовать электронный аукцион как способ закупки. Но с выбором аукциона в качестве способа определения исполнителя не все так очевидно. Практика правоприменения в отношении выбора способа закупки по ОСАГО складывается по-разному.
К примеру, решением УФАС Свердловской области от 08.04.2022 по жалобе № 066/06/24-1169/2022 заказчик был признан нарушившим Закон о контрактной системе в связи с неверно выбранным способом определения исполнителя по закупке услуг ОСАГО. Контролирующий орган пояснил, что при формировании НМЦК сумма страховой премии, определенная в порядке, утвержденном Указания Банка России, для конкретного парка транспортных средств является фиксированной. При этом при проведении аукциона основным критерием при определении победителя является предложение о наиболее низкой цене услуги. В рамках проведении процедуры закупки было подано три заявки, две из которых сделали равные ценовые предложения. Следовательно, при проведении данного аукциона очередность поступления заявок выступает единственным критерием определения победителя закупки, и конкуренция по ценовому предложению полностью исключается, что не соответствует существу определения поставщика путем проведения процедуры электронного аукциона. Соответственно, размещение заказчиком данной закупки в форме электронного аукциона на оказание услуг по ОСАГО не отвечает целям осуществления закупки, поскольку исключает конкуренцию по каким-либо другим критериям, предусмотренным Законом о контрактной системе.
Следующим моментом, с которым сталкиваются заказчики является следующее:
Учитывая, что проведение процедуры конкурентной закупки предполагает снижение НМЦК, а также, принимая во внимание, что установленная Указом Банка России № 6007-У базового ставка выражена в виде предельных значений, к тому же существует вероятность фактического изменения КБМ к моменту исполнения контракта прошлого периода, в практике случаются ситуации, при которых в процессе осуществления процедуры определения поставщика предложение участника закупки снижается ниже размера, установленного Банком России. Такое снижение цены нарушает страховое законодательство, так как страховщики согласно Закона № 40-ФЗ не вправе применять базовые ставки, коэффициенты страховых тарифов, структуру страховых тарифов, не соответствующие требованиям, установленным Банком России. Занижая цену контракта, участники ведут недобросовестную конкуренцию, получая преимущества при осуществлении предпринимательской деятельности, тем самым противоречат требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и возможного причинения убытков другим хозяйствующим субъектам (определение Верховного Суда Российской Федерации от 08.02.2021 № 307-ЭС20-23265 по делу № А52-5541/2019).
Главной проблемой для заказчиков в такой ситуации является принятие решения об отклонении такого участника закупки за недостоверные сведения (определение Верховного Суда Российской Федерации от 09.07.2020 № 309-ЭС20-8873 по делу № А60-36008/2019, решение Иркутского УФАС России от 18.04.2022 № 038/08/105-508/2022, решение Красноярского УФАС России от 15.04.2022 № 024/06/105-896/2022). Также есть разъяснения Минфина России от 01.04.2020 № 24-03-07/25761. При этом есть практика, когда контролирующий орган признавал неправомерным действия комиссии заказчика, отклонившей участника закупки от участия в аукционе по причине снижения ценового предложения ниже тарифов, установленных Банком России (решение Вологодского УФАС России от 13.04.2018 № 04-11/62-18). Заказчик не смог обжаловать данное решение в суде.Арбитражный суд Вологодской области и Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд оставили решение контрольного органа без изменений.
Также в письме Минфина России от 24.08.2018 № 05-04-06/60439 регулятор пояснил, что при выборе способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя) необходимо учитывать специфику услуг ОСАГО. Таким образом, выбирая способ закупки между проведением аукциона или конкурса, целесообразнее все же выбрать конкурс в качестве способа закупки.
Касательно требований к участнику закупки.
В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 32 и пунктом 14 части 1 статьи 32.9 Федерального закона от 27.11.1992 № 4015-1, а также в соответствии со статьей 1 Закона № 40-ФЗ страховая организация вправе осуществлять обязательное страхование гражданской ответственности владельцев транспортных средств имея разрешение (лицензию), выданную в установленном законодательством Российской Федерации порядке.
В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 31 Закона № 44-ФЗ заказчик обязан установить требования к участнику закупки, подтверждающие его правоспособность, выраженную в предоставлении документа.
В связи с внесением в 2021 году в Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (Закон о лицензировании) изменений, произошел переход на реестровую модель лицензирования, согласно которой подтверждением правоспособности участника закупки является не наличие лицензионного разрешения в виде документа, а наличие записи в реестре лицензий, которая подтверждается выпиской из реестра лицензий.
Вместе с тем, частью 2 статьи 1 Закона о лицензировании установлено, что указанный Закон не применяется к отношениям, связанным с лицензированием страховой деятельности.
Таким образом, установление лицензионных требований к участникам закупки по закупкам на оказание услуг ОСАГО, подтверждающих правоспособность страховых организаций должно подтверждаться не выпиской из реестра лицензий, а наличием лицензии, оформленной на бумажном носителе до момента внесения соответствующих изменений в законодательство о страховании.
Автор статьи: Екатерина Бородина, экономист Экспертного центра Института госзакупок
Источник: ежемесячное электронное издание «Вестник Института госзакупок» (выпуск № 12 (100), декабрь 2022 г.)
Видео по данной теме можно посмотреть на Ютуб Канале Института госзакупок:
И на Рутуб: