30 декабря 1922 года была подписана декларация об образовании СССР, куда вошли четыре советские республики — Россия, Украина, Белоруссия и Закавказская Федерация. Союз стал государством нового типа — федерацией, — в котором право выхода сочеталось с практиками унитарного государства, покоившегося на фундаменте партийного руководства. Об особенностях советского государства HSE Daily побеседовало с заместителем руководителя департамента политики и управления факультета социальных наук ВШЭ профессором Игорем Орловым.
— Можно ли назвать создание СССР новеллой в сфере государственного строительства того времени?
— С одной стороны, в мире к началу ХХ века уже имелся опыт практического федерализма: Речь Посполитая (1569–1795 гг.), Великая Колумбия (1819–1831 гг.), Соединенные Провинции Центральной Америки (1823–1838 гг.), Республика Новая Гранада (1855–1886 гг.), Федеративная Республика Испания (1873–1874 гг.) и др.
С другой стороны, то, что создавалось на 1/6 части суши, с трудом вписывалось в формат классического федерализма, где нет места государственному суверенитету, праву сецессии (выхода) и возможности самостоятельного международного представительства. Сегодня такая модель именуется мягкой федерацией, единственной представительницей которой является Эфиопия. В силу вышесказанного мы можем считать советский проект настоящей правовой новеллой.
— СССР был полноценной федерацией или это было централизованное государство, построенное на фундаменте партийной иерархии?
— Споры о природе советского федерализма не затихают до настоящего времени. На одном полюсе — сторонники мягкого федерализма, на другом — жесткого унитаризма. Я полагаю, что истина лежит посередине: наличие ряда формальных признаков федерализма при реальном унитаризме, ядром которого была компартия.
— Право республик на выход из СССР было декларативным или действительно такая возможность предполагалась?
— Право республик было скорее декларативным. Основной закон СССР провозглашал за республиками право на выход из союзного государства, но механизм реализации данного права не был четко проработан. В тексте Конституции было лишь отмечено, что для выхода из Союза требовалось согласие всех республик. Лишь в 1990 году были созданы конституционные механизмы для осуществления права сецессии. Итог нам известен.
— Какие риски для функционирования государства создавала модель 1922 года?
— Иногда советский проект называют «бомбой замедленного действия», так как он создал по крайней мере четыре «имперские ловушки»: введение в российское пространство значительных фрагментов других культур; создание в лице национальных кадров «питательного бульона» для национализма; разрыв между индустриальным северо-западом страны и традиционным юго-востоком; унификация и русификация, создавшие почву для антирусских настроений.
— В какой степени возможность выхода из Союза повлияла на его распад в 1991 году? Или это произошло бы явочным порядком, без наличия соответствующей статьи Конституции?
— Конечно, распад СССР определялся комплексом внутренних и внешних причин, но национальные и федеративные отношения (спаянные воедино из-за специфичности советской федерации) сыграли в крушении союзного государства одну из важных ролей. При этом не нужно думать, что проблемы в этой сфере были неожиданностью для советского руководства второй половины 1980-х годов. Эти процессы нарастали на протяжении второй половины ХХ столетия.
Демонтаж сталинской модели союзного государства Никитой Хрущевым запустил центробежные тенденции. Переход от отраслевого (вертикального) к территориальному (горизонтальному) управлению привел к ликвидации части союзных министерств. Союзным республикам на время передали функции упраздненных министерств юстиции и внутренних дел СССР, вопросы устройства судов, разработку гражданского уголовного и процессуального кодексов, внутреннее административно-территориальное устройство и т.п. Это способствовало формированию в национальных республиках новых элит из титульных наций.
В годы перестройки пусковым механизмом развала СССР стала ликвидация на III съезде народных депутатов (март 1990 года) монополии КПСС как ядра политической системы советского общества и принятие XXVIII съездом партии в июле 1990 года новой редакции партийного устава, узаконившей федеративное устройство КПСС. Вскоре по примеру Михаила Горбачева большинство первых секретарей ЦК самостоятельных компартий союзных республик обрело статус президентов. При слабом федеральном центре судьба Союза была предрешена.