Валерий Подмаско
В первой части статьи я говорил о том, что конституция – это акт учреждения государства вполне определенного типа. Конституционные государства и их конституции могут отличаться друг от друга деталями, но обязательно будут схожи в принципиальных моментах. Таких моментов несколько. Одним из них является так называемое «разделение властей».
Разделение властей. Основное предназначение всякой «настоящей» конституции – это обеспечение «разделения властей» (анг. «Separation of Powers», фр. «Séparation des Pouvoirs») в учреждаемом государстве. Принцип «разделения властей» в XIX и в начале XX веков в нашей стране называли принципом «обособления властей». Хотя формулировка принципа в обоих случаях, на мой взгляд, недостаточно отражает его суть. Например, лично я назвал бы его принципом «функционального разделения власти». Почему функционального? Почему «власть» в единственном числе?
Все просто. В конституционной теории разделению подлежит абсолютная власть абсолютного монарха. В то время, когда рассматриваемый принцип формулировался, «передовая общественность» видела главное зло современности именно в абсолютной монархии. Так вот, согласно принципу «разделения властей» власть абсолютного монарха подлежала обязательному разделению, причем именно по функциям, на учредительную, законодательную, исполнительную и судебную власти. Но история знает и иной подход к разделению власти: увеличение количества носителей абсолютной власти, как правило, удвоение. В древности такое практиковалось. Например, в Древней Спарте было два царя, причем каждый из них представлял одну из двух правящих династий Агиадов и Эврипонтидов. В Древнем Риме было два консула, в поздней Римской Империи – два и даже четыре правящих императора – два старших соправителя в звании «августа» и два младших соправителя в звании «цезаря». Правда, и в Римской Республике, и в Римской Империи дублирование власти между двумя консулами или двумя «августами» дополнялось выделением «суверенной» территории для каждого из носителей абсолютной власти, в пределах которой «власти» не пересекались. Признаюсь: все, что я сказал про Древнюю Спарту и Древний Рим, необходимо было высказать только для того, чтобы указать на то, что у авторов принципа «разделения властей» был выбор, но они избрали из богатого исторического опыта только то, что их устраивало.
Если обобщить сказанное о разделении государственных властей, то получается, что разделение властей должно производиться в несколько приемов. Первый прием – это формирование учредительной, или конституционной, власти. Об учредительной власти российские конституционалисты почему-то постоянно забывают, а именно с нее и начинается полноценное разделение властей. Учредительной властью наделяется всего один орган – учредительное, или конституционное, собрание. По форме Учредительное собрание идентично однопалатному парламенту, т.е. учредительное собрание – это представительный орган власти, который отличается от обычных парламентов тем, что его главной, а часто и единственной функцией является разработка и принятие Конституции, после чего Учредительное собрание распускается.
История европейского конституционализма знает много примеров того, как учредителями конституционной государственности выступали абсолютные монархи, как правило, под давлением революций. Они даровали (октроировали) своему народу конституцию и учреждали все остальные власти. Таким образом, монархи использовали сохраненную за собой учредительную власть. Естественно, они переставали быть абсолютными монархами с момента вступления в силу октроированных ими конституций. Как правило, в таких случаях монархи не забывали оставить за собой важные властные полномочия и сохраняли «отжившие» государственные институты, что всегда вызывало жуткое раздражение революционеров. Поэтому они всемерно стремились к созданию конституционной государственности с «чистого листа», т.е. с Учредительного собрания, о котором еще поговорим подробнее.
Второй прием скорее существует в теории – это разделение учреждаемых властей на государственную власть и власть местных самоуправляемых общин, или местную (муниципальную и/или коммунальную) власть. Здесь нужно понимать, что у местного самоуправления может не быть даже отдельных элементов учредительной власти. Государственная учредительная власть, как правило, определяет основы местного самоуправления, а органы государственной власти затем учреждают конкретные муниципальные или коммунальные образования. Тем не менее, наличие «свободной и независимой» местной власти считается одним из важнейших признаков полноценного конституционного строя. Говоря другими словами, местная (муниципальная и/или коммунальная) власть должна быть во чтобы то ни стало.
Третий прием – это разделение государственной власти на 1) законодательную, 2) исполнительную и 3) судебную. Эти власти составляют классическую триаду учреждаемых государственных властей. Однако, возможны варианты. Например, китайский революционер и основатель партии Гоминьдан Сунь Ятсен (1866-1925 гг.) считал, что в Китае учрежденных государственных властей должно быть не три, а четыре. Четвертая власть – это «экзаменационная» власть, которая по мнению Сунь Ятсена должна была институировать яркую особенность китайской имперской государственности – экзамены для претендентов на государственные должности (Кэцзюй). Вот пример «национальной специфики», правда, не реализованный.
Конечно, это не все вариации разделения учрежденных властей. Например, существуют разночтения в понимании того, что такое «исполнительная власть». В литературе по конституционному праву вы можете встретить такой термин, как «правительственная власть». Эта власть, в теории, существует либо вместо исполнительной власти, либо наряду с ней. Естественно, это усложняет доктрину разделения властей и требует, как минимум, отдельного рассмотрения. Каждая из учрежденных властей реализует себя через определенные органы. Органов законодательной власти, как правило, два: верхняя и нижняя палаты парламента. Органов исполнительной власти всегда много: грубо говоря, сколько законов – столько и органов. Органов судебной власти тоже немало, ведь система судебных органов строится по территориально-иерархическому (территориально-инстанционному) принципу. Состав и номенклатура органов учрежденных властей и набор их полномочий – это стихия творчества учредительной власти. Известно множество «национальных» комбинаций органов и их полномочий и «национальных» исключений из правил.
Четвертый прием – это разделение местной (муниципальной и/или коммунальной) власти. Так как местная власть не является государственной властью, между ними есть существенные отличия в наборе властных полномочий их органов, но при этом разделение местной власти аналогично разделению государственной власти. Местная власть, как правило, разделяется на 1) представительную, 2) исполнительную и 3) судебную. В некоторых государствах местные представительные органы обладают ограниченной законодательной властью, местные исполнительные органы обладают нешуточной полицейской властью, местные суды, как правило, тоже достаточно эффективно разрешают мелкие гражданские споры и наказывают правонарушителей.
Помимо унитарных государств, в мире существует много федераций, или федеративных государств. Эти государства основаны на разделении государственной власти на власти союзных государств (штатов) и федеральные, или союзные, власти. Соответственно, у каждого государства (штата), как и у Федерации, есть своя учредительная власть и свои учрежденные власти! Это означает, что федеральная конституция не должна касаться вопросов, имеющих отношение к системе и структуре органов государственной и местной власти союзных государств (штатов). На это есть учредительная власть союзных государств (штатов). И вообще, федеральные конституции обычно принимаются тогда, когда союзные государства (штаты) уже существуют, причем с полным набором атрибутов, включая собственные конституции.
Существует соблазн назвать разделение властей в федеративных государствах «разделением властей по вертикали», но это будет категорически неверно. Вопреки широко распространенному у нас представлению, Федерация не является и не может быть вышестоящей инстанцией по отношению к республикам, краям, областям и т.д. И вообще говорить об «уровнях власти» и о «вертикали власти» в федеративном государстве неправильно. Федерация – это искусственно созданное, часто – экстерриториальное (без наличия федеральных территорий и округов) государственное образование, которое учреждено в дополнение к уже существующим союзным государствам (штатам) специально для решения общегосударственных и потому приоритетных задач. Однако даже из приоритетности не вытекает подчиненность союзных государств (штатов, республик) Федерации.
Между федеральной властью и властью союзных государств (штатов) есть еще одно очень важное отличие. Федеральная власть, как правило, не делится на государственную власть и власть местного самоуправления. Исключения составляют те федеративные государства, в которых имеются значительные территории федерального подчинения, на которых действует федеральное законодательство о местном самоуправлении. Власть союзных государств (штатов) напротив всегда делится на государственную власть и власть местного самоуправления.
Американцы начали первыми использовать слово «ветвь» (анг. «branch») применительно к триаде разделенных властей. Сегодня и в России можно услышать или прочитать не только про «уровни», но и про «ветви» власти. Следует иметь в виду, что перед нами не юридический термин, а политическая «литературщина»: пример образного сравнения, причем крайне неточного. Понятно, что «всякое сравнение хромает», но некоторые «хромают на обе ноги». Если так уж необходимо сравнить триаду разделенных властей с чем-то растительным, то сравнивать нужно не с ветвями, а с тремя рядом стоящими деревьями, причем стоящими настолько близко, что их кроны и корни переплелись и тесно соприкасаются другу с другом.
Теоретиков конституционного строя само по себе «разделение» властей не интересовало. Все разделенные, или обособленные, государственные власти должны быть самостоятельны и независимы друг от друга в пределах своей компетенции. Помимо этого, они должны еще и конкурировать друг с другом и контролировать друг друга вне пределов их компетенции. Государства, в которых все это реализовано, называются «конституционными», а политический режим, основанный на разделении властей, называется «конституционным режимом». Имейте в виду: у государства может быть своя конституция, но может не быть «конституционного режима», потому что государственная власть в нем не разделена согласно доктрине разделения властей, либо разделена формально, но не фактически. Такое государство не является «конституционным». Соответственно, государство, основанное на разделении властей, является «конституционным», или «разделенным» государством.
Теория разделения властей. Теорию разделения властей часто называют «правовой», и на ее усвоение тратят много времени в юридических учебных учреждениях. Но на самом деле, эта теория не имеет к праву никого отношения. Теория разделения властей – это совокупность политико-философских учений, рожденных в эпоху Просвещения на Западе. Отцами этого учения считаются англичанин Джон Локк (1632-1702 гг.) и француз Шарль-Луи Монтескье (1687-1755 гг.).
Локк изложил свое видение разделения властей в книге «Два трактата о правлении» (1690 г.). Согласно его учению, государственная власть должна быть разделена на законодательную, исполнительную и федеративную (!). Для нас интересна федеративная власть, которая по идее Локка обладала властными полномочиями «войны и мира, лиг и союзов, а также всех сделок со всеми лицами и сообществами без (за пределами) содружества». Локк называл эту ветвь власти «федеративной» в связи с тем, что при его жизни не существовало Соединенного королевства Великобритания. Вместо него были отдельные королевства – Англия, Шотландия и Ирландия, которые были связаны друг с другом через персону короля, который одновременно был главой всех трех королевств. В этом трио господствовала Англия, и именно английская государственная власть подлежала разделению на законодательную, исполнительную и федеративную. Соответственно, Локк по умолчанию признавал существование законодательной и исполнительной власти в Шотландии и Ирландии.
Монтескье, в отличии от Локка, предложил такой вариант разделения властей, который сегодня общепринят. Свое учение он изложил в труде всей своей жизни – в книге «О духе законов» (1748 г.). Именно Монтескье предложил разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную. Однако Монтескье не предусмотрел разделение власти на федеративную власть и власти союзных государств. Тем не менее, триада властей в его трактовке стала классической. Ему же приписывают авторство и так называемого «принципа сдержек и противовесов», хотя он не формулировал сам этот принцип, но много писал о сдерживании и взаимном контроле властей. Различия взглядов Локка и Монтескье долгое время составляли различия англосаксонской и европейской доктрины разделения властей. Но в США возобладал европейский континентальный подход. Конституция США выделила судебную власть как независимую и самостоятельную власть наряду с законодательной и исполнительной.
Возможно, вы уже обратили внимание на чередование терминов «доктрина (учение)» и «принцип». В чем разница? Что такое «доктрина, или учение», думаю, пояснять не нужно. Что такое «принцип»? «Принцип» – это закономерность, выявленная на практике либо в ходе эксперимента. «Принцип» – это всегда результат обобщения опыта. Принципы «разделения властей» и «сдержек и противовесов» рождались в результате изучения мировой истории в том объеме, который был доступен во второй половине XVII – в XVIII веках. Например, античная история Средиземноморья дает массу примеров и разделения властей, и сдержек и противовесов внутри государственного аппарата. Доктрины, или учения, «разделения властей» и «сдержек и противовесов» возникали в процессе поиска средств для решения конкретной политической задачи существенного, системного ослабления (!) государственной власти. Все они в совокупности составляют теорию «разделения властей» и теорию «сдержек и противовесов», которые являются составными частями теории целенаправленного ослабления государственной власти изнутри.
Принцип «сдержек и противовесов». Принцип сдержек и противовесов был окончательно сформулирован в США. Это было сделано одним из отцов-основателей США Джеймсом Мэдисоном (1751-1836 гг.). В номере «Независимого журнала» 8 февраля 1788 года под псевдонимом было опубликовано его эссе «Федералист № 51: Структура правительства должна обеспечивать надлежащие сдержки и противовесы между различными ведомствами». В этой статье Мэдисон использовал часто цитируемую фразу: «Амбиции должны быть направлены на противодействие амбициям». Так, интересно получилось, что принцип сдержек и противовесов (англ. «Checks and Balances») не только приобрел самодостаточную формулировку, но и самостоятельное значение. Сегодня он рассматривается скорее как англо-американская версия принципа разделения властей, чем одно из его следствий или аспектов. Для доктрины сдержек и противовесов не важно, какие власти или органы государственной власти сдерживаются и уравновешиваются. Главное в том, чтобы все, отдельно взятое в государственном аппарате, контролировало, сдерживало и уравновешивало все остальное: каждый департамент правительства контролировал все остальные, независимо от того, как устроена исполнительная (правительственная) власть. Яркий пример это принципа в действии – это всеобщая межведомственная война.
С точки зрения использования исторического опыта ослабления государственной власти, принцип «сдержек и противовесов» несоизмеримо богаче принципа «разделения властей». Да и само применение сдержек и противовесов куда эффективнее, чем разделение властей. Абсолютную государственную власть можно расколоть на три, на четыре, ну, от силы, на пять властей. Дальше разделение сведется не к ослаблению, а к уничтожению государственной власти. А вот сдержек и противовесов известно огромное количество. Часть из них родилась в Античности, часть – уже в Новое и Новейшее время. Одна из важнейших «сдержек» в любой конституционной системе – это ограничение срока пребывания в должности избираемых должностных лиц, в том числе членов законодательного органа государственной власти – парламента. Сегодня период пребывания во власти достаточно высок практически повсеместно, а в республиках Античности этот срок, как правило, составлял всего один год. Другая «сдержка» представляет собой зеркальное отражение первой – это исключение ротации назначаемых судей в пределах определенного возраста судьи или срока замещения судейской должности. Из Античности к нам пришло и право «вето», которое сегодня применяется в качестве «сдержки и противовеса» в законодательном процессе, хотя сдерживающий потенциал этого права позволяет использовать его куда шире. Важное место в арсенале сдержек и противовесов занимает так называемый «импичмент», т.е. парламентский судебный процесс над отдельными членами правительства или над президентом страны с целью их отстранения от власти. Здесь же следует упомянуть и так называемый «вотум доверия», т.е. голосование нижней палаты парламента по вопросу о доверии действующему правительству по инициативе оппозиции. В случае, если палата отказывает правительству в доверии, оно уходит в отставку. Все, что я только что перечислил, достаточно хорошо известно всякому человеку, который хоть сколько-нибудь интересуется политикой. Но количество сдержек и противовесов, которые применялись или применяются в настоящее время, очень велико. Причем, не все они работают. Некоторые только ждут своего часа. Это «спящие» сдержки и противовесы, но они известны, и сам факт их существования влияет на политический процесс в стране. Сколько всего сдержек и противовесов, предусмотренных действующими конституциями мира? Боюсь, что даже «британские ученые» не удосужились провести их полную инвентаризацию. Так что вы не найдете в продаже книгу «Все сдержки и противовесы всех времен и народов». Ее нет в природе. А тема, скажу откровенно, очень интересная.
Приведу один пример из прошлого Франции Старого режима: указы короля Франции подлежали оглашению и регистрации в судебном заседании Парижского парламента – апелляционного суда королевства. Так вот, Парижский парламент обладал правом «ремонстрации» (лат. «Remonstratio»; фр. «remonstrances» – протест, возражение) в отношении любого указа короля. Это право выражалось в отказе от регистрации и публичного оглашения указа в связи с тем, что, по мнению судей Парламента, указ не соответствовал праву и обычаям королевства. Вот прекрасный пример судебной «сдержки», действующей в отношении законодательной власти. Вы не поверите, но согласно ст. 91 Свода основных государственных законов Российской Империи, принятые законы «обнародовались во всеобщее сведение» Правительствующим Сенатом, который являлся, по преимуществу, высшим судебным органам Империи. Согласно ст. 92 Свода, законы не подлежали обнародованию, если нарушался порядок их издания (принятия). Вот вам пример «сдержки» в Своде основных государственных законов Российской Империи! На примере Свода основных государственных законов Российской Империи мы с вами видим, что правом «ремонстрации» может быть наделен верховный суд любой страны, если он будет обладать исключительным правом регистрации и (или) опубликования законов, принятых парламентом.
Сдержки и противовесы закладываются в конституцию при ее разработке. Именно конституционные сдержки и противовесы наиболее эффективны в силу того, что их сложно проигнорировать. Подбор известных или конструирование ранее неизвестных сдержек и противовесов дело творческое, как, впрочем, и все остальное, имеющее отношение к разработке проекта конституции. Количество сдержек и противовесов, в первую очередь, отражается на объеме конституции, ведь действие каждой сдержки и каждого противовеса нужно прописать. Поэтому, чем меньше объем конституции, тем меньше сдержек и противовесов. Однако, не следует думать, что «сдержки и противовесы» обязательно должны представлять собой что-то очень изощренное и остроумное, к тому же «спрятанное» в Конституция страны. Роль сдержек и противовесов могут играть вполне обыкновенные процедуры и правила, регулирующие отношения между органами государственной власти. Главный вопрос в том, могут ли они быть эффективно использованы одним органом государственной власти для сдерживания другого органа государственной власти. В государстве с низкой правовой и политической культурой обыкновенная, но детально прописанная в конституции процедура может стать очень эффективно сдерживать активность каких-то определенных органов государственной власти только потому, что их руководство не в состоянии обеспечить выполнение формальных требований этой процедуры.
Теперь поговорим о том, зачем все это. Сами названия доктрин и принципов вопиют о том, что направлены они на ослабление государственной власти. Но для чего нужно ослаблять государственную власть?
Тирания и политическая свобода. Россияне старшего поколения с большим трудом воспринимают идею разделения властей, потому что советская власть ничего подобного не знала. Сама доктрина советской власти строилась на отрицании какого-либо разделения государственной власти, потому что советская власть в ее исходной версии была формой революционной диктатуры пролетариата, и любое ее ослабление за счет каких-то «сдержек и противовесов», за счет разделения единой советской власти на какие-то самостоятельные и независимые «ветви» исключалось в принципе. Революционная диктатура должна быть предельно эффективной. Перед Великой Отечественной войной советская власть приобрела форму, которую после войны назвали «общенародным государством». Это государство строилось опять же вопреки принципу разделения властей и принципу сдержек и противовесов. Таким образом, СССР и РСФСР были государствами с конституцией, но без конституционного режима.
Так для чего же нужен конституционный режим? Неужели действительно для ослабления государственной власти? Да, именно для этого. Цель – предотвращение концентрации власти и в конечном счете ее ослабление, что исключает, по мнению приверженцев конституционного режима, любую диктатуру, тиранию, любую автократию, причем даже в самых трудных и самых опасных для государства и общества ситуациях. Разделенные власти и государственные органы, наделенные сдержками и противовесами, должны нейтрализовать друг друга без применения третьей силы. Как писал русский историк Н.М. Карамзин (1766-1826 гг.), который, кстати, был против разделения властей: «Две власти (законодательная и исполнительная – В.П.) в одной державе суть два грозных льва в одной клетке, готовые терзать друг друга». Отцы-основатели первых конституционных государств настолько панически боялись злоупотребления государственной властью, что предпочитали видеть государство неизлечимо больным инвалидом, желательно лежачим. Их идеал – «разделенное государство», которое никогда не сможет воссоединить свои ампутированные органы и возродиться в виде «тиранического государства». В теории конституционализма есть всего два типа государства. Первое – это царство «добра и света», т.е. конституционное разделенное государство. Второе – это царства «зла и мрака» – тираническое неразделенное государство. Важно понимать, что любое неразделенное государство, с точки зрения доктрины разделения властей, является тираническим. Можно часами рассказывать о том, как хорошо жилось людям при советской власти, Советское государство в глазах конституционалистов все равно являлось тираническим и подлежало уничтожению. Стоит только обвинить какое-либо государство в фактическом отсутствии в нем разделения властей, и его сразу можно называть со всех высоких трибун «тираническим государством». Не важно даже, является ли это государство тираническим в данный момент, все равно оно рано или поздно проявит свою тираническую сущность.
Теперь разберемся с тем, каково отношение политической нации к разделенному государству. Прежде всего, для существования политической нации нужны политические свободы, т.е. свобода печати, свобода слова, свобода собраний, свобода союзов, свобода совести, в том числе свобода вероисповедания, право петиций, равенство перед законом и т.д. Равенство перед законом означает отсутствие сословий и существование единого гражданского статуса. В конституционном государстве политическая нация должна состоять только из граждан. В ней нет места сословиям – дворянам, духовенству, купечеству, мещанам, казакам, крестьянам, инородцам (оседлым, кочевым и бродячим), и т.д. В известном смысле, без равенства перед законом нет и политической нации. Таким образом, политическая нация рождается и формируется в процессе обретения политических свобод. Зрелая политическая нация погружена в бесконечный и безостановочный политический процесс, публичный политический процесс, в котором она, естественно, не может существовать без политических свобод. Но политические свободы – это то, что может гарантировать только разделенное государство. Итак, все сходится вместе: разделенное государство, политическая нация, политические свободы и непрерывный публичный политический процесс. Если же политическая нация вдруг попытается объединить разделенную государственную власть и воссоздать тиранию, она очень быстро потеряет политическую свободу, а без политической свободы исчезнет публичная политика, а вместе с публичной политикой перестанет существовать и политическая нация, превратившись в «население». Поэтому основным и одновременно главным атрибутом конституционного режима является разделенное государство.
«Великий Левиафан» Томаса Гоббса. Опасность разделенного государства не является чем-то надуманным. Ее видели все, кто понимал, что такое государство. И все, кто понимал, что такое разделенное государство, предостерегали современников и потомков. Среди тех, кто отчетливо осознавал эту опасность, упоминают английского философа Томаса Гоббса (1588-1679 гг.). Это яркая личность: один из отцов современной политической философии, один из авторов теории общественного договора, автор первой теории государственного суверенитета. Кстати, Гоббс – учитель уже упомянутого мною Джона Локка – автора первой версии учения о разделении властей. Так бывает: ученик пошел против учителя...
Наиболее известным трудом Томаса Гоббса является его трактат «Левиафан, или материя, форма и власть государства церковного и гражданского», изданный в 1651 году в Лондоне. «Левиафаном» Гоббс назвал государство. Это очень яркое и многозначительное сравнение, хорошо понятное человеку, знакомому с Ветхим Заветом. Библейский Левиафан – это гигантский морской змей или дракон, пожирающий души проклятых после их смерти, живущий в океане хаоса – монстр хаоса. Упоминается в нескольких книгах Ветхого Завета. В христианской традиции Левиафан – демон смертного греха. «Левиафан» – имя нарицательное для всего, обладающего неимоверными размерами и непреодолимой силой. Синоним слова «монстр». Согласно пророчествам Исайи (27:1), дракон будет убит Богом в последний день и брошен в бездну, что приведет к возникновению нового мира.
И вот с этим-то чудищем Гоббс сравнивал государство! Казалось бы, автор такого сравнения должен быть на стороне тех, кто стремится всеми силами ослабить государство, сковать его, лишить силы, но Гоббс занимает прямо противоположную позицию. Он пишет о том, что только это чудовище способно остановить «войну всех против всех», которая так характерна роду человеческому, когда он пребывает в естественном неполитическом состоянии. Только ему, по мнению Гоббса, все мы обязаны миром и защитой от внутреннего и внешнего насилия. Причем, он называет государство не просто «Левиафаном», а «великим Левиафаном» и даже «смертным богом» (см.: Гоббс, С. 146). Таким образом, в глазах Гоббса Левиафан-государство – это не орудие хаоса, а наоборот, единственная сила, способная победить всепожирающий хаос в общественных отношениях. Мощь «великого» Левиафана-государства огромна, потому что огромна и ужасна мощь противостоящего ему социального хаоса, но страшен не Левиафан-государство, страшен хаос, и бояться следует не Левиафана-государства, а его антипода, каким является социальный хаос. Поэтому для Гоббса Левиафан-государство – это не змей и не дракон. Левиафан-государство Гоббса – это великан с короной на голове, с мечом в правой руке и епископским посохом в левой. Именно так он был изображен на фронтисписе первого издания трактата «Левиафан», и с тех пор копируется уже четвертое столетие и не только на обложках гоббсовского «Левиафана», но и на обложках книг по политической философии и политологии.
По мнению Гоббса, важнейший принцип любого государственного строительства – это принцип сосредоточения «верховной власти», или «суверенитета» в руках «одного человека, либо собрания большого числа людей». Носитель верховной власти – человек или «собрание большого числа людей» – это «суверен». Таким образом, верховная власть, или суверенитет, согласно Гоббсу, принадлежит не какому-то абстрактному государству, а конкретному органу этого государства – единоличному или коллегиальному. Суверенитет един и неделим. Население страны – это всего лишь совокупность «подданных» суверена. В зависимости от того, кем является суверен – человеком либо «собранием большого числа людей» – различают такие формы правления, как монархия и аристократия или демократия (см.: Гоббс, С. 155-156). Сам Гоббс был убежденным монархистом. То есть эффективным сувереном, согласно его убеждениям, может быть только один человек – монарх, причем абсолютный монарх. Однако как англичанин, Гоббс допускает, как мы видим, наличие верховной власти, или суверенитета, у «собрания большого числа людей», в котором легко просматривается парламент. Это допущение породило сомнения исследователей в строгом монархизме Гоббса, которого подозревают в приверженности к ограниченной монархии – парламентской монархии. Однако сам Гоббс опровергает это, ссылаясь на кровавую историю Англии середины XVII века, свидетелем которой был он сам и его первые читатели.
Трактат «Левиафан» был написан в ходе горячей фазы Английской Революции (1640-1660 гг.), что не могло не отразиться на взглядах Гоббса. Верховная власть в Англии, как пишет Гоббс, была насильственно разделена «между королем, палатой лордов и палатой общин», и это в итоге разделило английский народ и привело к Гражданской войне «сначала из-за политических разногласий, а затем из-за разногласий по вопросу о свободе религии». Вывод Гоббса более, чем ясен: «…государство, разделенное в самом себе, не может сохраниться», ибо такое разделение рано или поздно приведет к разделению этого государства «на две борющиеся между собой армии» (см.: Гоббс, С. 153). По его мнению, гражданская междоусобица в Англии 40-х годов XVII века «послужила… уроком для людей в отношении верховных прав, что теперь (в Англии) найдутся очень немногие, которые не видят, что эти права неразделимы между собой…» (см.: Ibid.). Таким образом, автор «Левиафана» категорически отрицал возможность разделения властей, видя в нем главную причину ослабления государства и его неспособности противостоять анархии и всеразрушающему хаосу, которые обрушиваются на некогда благополучною страну.
Интересно, что Гоббс указывает на два пути достижения верховной власти. Первый путь – это путь приобретения верховной власти силой, завоеванием. Второй путь – это путь формирования верховной власти на основании общественного договора, т.е. добровольного договора людей, народа, о наделении кого-то человека или «собрания людей» верховной властью ради достижения мира и покоя. Власть, приобретенную завоеванием или победой на войне, Гоббс, соглашаясь с «некоторыми писателями», называет «деспотической» (от др. греч. «δεσπότης» – «господин»), т.е. властью господина над слугой с согласия (!) слуги. Это согласие победитель получает от побежденных на основании акта капитуляции, который превращает военнопленных в слуг победителя. Эта власть совсем не обязательно должна быть тиранической. Власть, возникшая на основании общественного договора, порождает государство другого рода. Гоббс называет его «политическим государством» (англ. «Political Commonwealth») или «государством, основанном на установлении» (англ. «Commonwealth by Institutions»). В другом месте он уточняет, что «множество людей, объединенное таким образом в одном лице, называется государством, по-латыни «civitas». (см.: Гоббс, С. 146-147). Так вот «civitas» – это не что иное, как «политическая нация». Если ее сравнивать с «политическими нациями» теоретиков разделения властей и конституционного строя, то она предстает как «политическая нация-наоборот», потому что в ней объединены люди, защищающие единство верховной власти и единство государства от тех, кто стремится его разрушить – стремится убить Левиафана. Если существует неразделенное государство, то существует и «нация-наоборот», потому что налицо действие «общественного договора», нацеленного на борьбу с социальным хаосом.
Парламентский суверенитет. Познакомившись с наследием Гоббса, невольно задаешься вопросом: а был ли он услышан у себя на родине – в Англии? Оказывается, был услышан: бывают пророки и в своем отчестве. Даже беглое ознакомление с британским «конституционным правом» (есть и такое) приводит к выводу, что теория государственного суверенитета Гоббса лежит в основе представления британцев о своем государстве в виде доктрины парламентского верховенства, или суверенитета.
Если Гоббс полагал, что носителем верховной власти, или верховенства, или суверенитета, может быть только монарх или парламент, то британские конституционалисты уверенно утверждают, что верховная власть в Великобритании принадлежит «парламенту» и только «парламенту». Однако «парламент» понимается как единство трех составляющих: Короля, Палаты лордов и Палаты общин. Эта триада обозначается выражением «король в парламенте» (англ. «The King in Parliament»). Таким образом, британцы учли опыт Гражданской войны середины XVII века и объединили короля, палату лордов и палату общин в единого носителя верховной власти, в одного суверена. Конечно, уже в XIX веке Король превратился в церемониальную фигуру. Как носителя верховной власти Короля в Британии давно не существует, хотя юридически именно он продолжает возглавлять суверенную триаду Великобритании. Этот заложенный в основу британской государственности принцип получил название доктрины «парламентского верховенства или суверенитета» (англ. «Parliamentary Sovereignty»). Мы, россияне, воспитаны на идее народного суверенитета. Для нас верховной властью обладает только народ, а вот британцы свободны от таких предубеждений. Носителем суверенитета у них является не народ Великобритании, а британский парламент, который неделим так же, как и принадлежащая ему верховная власть! В Великобритании нет и не может быть «настоящей» конституции и конституционного режима, потому что нет и не может быть разделения властей. Однако британцы используют термины «английская (британская) конституция» или «конституционное право Англии (Великобритании)», но вкладывают в них другой смысл, нежели американцы и европейцы. Для них «конституция Англии (Великобритании)» – это основы, или устои, их государства – не больше и не меньше.
Парламент – это действительно средоточие верховной власти Великобритании. Даже правительство там является «парламентским», т.к. оно состоит из членов Палаты общин, включенных в кабинет министров короля самим Королем, правда, формально. При этом Парламент никогда не назначает на должности государственных чиновников. Необходимо отметить, что британский опыт «парламентского» правительства заимствован многими государствами мира, которые при этом обладают «настоящими» конституциями и признают фундаментальное значение разделения властей. Понятно, что там и речи нет о парламентском суверенитете (верховенстве), и парламентские правительства действуют там на совершенно иной принципиальной основе. Однако такое странное сочетание, казалось бы, несочетающихся вещей существует и действует, как будто парламентское правительство – это не чужеродное заимствование в разделенном государстве, а нечто гармонично присущее «настоящему» конституционному режиму. Но это уже совсем другая история…
Судебная власть в Англии долгое время принадлежала парламенту и долгое время контролировалась им. Дело в том, что британский парламент органически связан с судебной системой Англии. Самая древняя палата парламента – Палата лордов изначально представляла собой королевский суд и суд пэров Англии, который назывался «Высоким судом парламента» (англ. «High Court of Parliament»). Позднее это название было перенесено на весь парламент, включая Палату общин. При этом Палата лордов сохраняла тесные связи с судебной системой. Так, председатель палаты – Лорд, верховный канцлер Великобритании (англ. Lord High Chancellor of Great Britain) долгое время возглавлял судебную систему Объединенного королевства, а Палата лордов, а затем ее судебный комитет являлись его верховным апелляционным судом. Кстати, и в наше время глава Палаты лордов – лорд-канцлер – член кабинета министров в должности государственного секретаря юстиции, т.е. министр юстиции в странах континентальной Европы. Британский парламент обладал и обладает в наше время правом преследовать и судить государственных должностных лиц в порядке импичмента, который больше известен в нашей стране по его американской версии. Однако «импичмент» – это английское изобретение, хотя само слово – французское. Многие процедуры в Британском парламенте традиционно имеют квази-судебный характер, и эффективным депутатом Палаты общин может быть только тот человек, который хорошо знаком с судебной системой Великобритании. Неслучайно, в прошлом и в настоящем особое место в депутатском корпусе Палаты представителей занимали профессиональные юристы – адвокаты (барристеры). В этой связи, пожалуй, как должное воспринимаются слова известного британского конституционалиста конца XIX – начала XX в., профессора Оксфордского университета А.В. Дайси (1835-1922 гг.) о том, что акты Британского парламента «имеют большое сходство с судебными решениями и действительно представляют собой не что иное, как приговоры Высокого суда Парламента» (см.: Дайси А.В., С. 224). Я процитировал книгу Дайси А.В. «Основы государственного права Англии» (анг. «Introduction to the Study of the Law of the Constitution»,1885). Эта книга является Библией английского конституционного права. Она содержит буквально канонические определения того, что такое английская «конституция», «парламентский суверенитет» и «верховенство права» (англ. «Rule of Law»). Книга Дайси написана простым и очень понятным языком, но есть проблема – последний раз она была издана в России в 1907 году.
Уже в начале XVIIIвека начинается процесс обособления судебной власти от власти Парламента, который продолжается и в наше время. Так в 1701 году с принятием парламентского акта «О разрешении споров» впервые был провозглашен и закреплен принцип независимости судей, и их более нельзя было отстранить от должности, даже если их деятельность была неугодна королю или королеве. Со временем в Великобритании был признан принцип «независимости судебной системы», который, однако, так и не получил общепризнанной однообразной формулировки. Кроме этого, был общепризнан в качестве конституционного принципа уже упомянутый мною принцип верховенства права. Одним из его следствий является независимость судьи как правоприменителя, прежде всего от Правительства. В Англии и Уэльсе судей не выбирают, их назначает король по рекомендации лорда-канцлера. В силу реализации принципа независимости судебной системы к началу XXI века Парламент лишился всех своих судебных полномочий, за исключением импичмента. Сегодня судебная система Великобритании состоит из специализированных судебных органов, в которых служат только профессиональные судьи-юристы.
Итак, завершая краткий обзор основных конституционных принципов Великобритании, должен обратить внимание читателя на то, что любые попытки рисовать британское государства в терминах разделения властей приводят к категорически неверным выводам. В Великобритании нет писанной конституции, но это не все. В Великобритании нет разделения властей. Даже принципы независимости судебной системы и верховенства права трактуются британскими конституционалистами не так, как этого бы хотелось конституционалистам США и континентальной Европы. При этом в Великобритании есть конституционный режим в части, касающейся политических свобод подданных британского короля. Британская политическая нация активно участвует в бурной политической жизни соединенного королевства. Так что парламентское верховенство – это вишенка на британском торте «политики для всех», «политики всегда» и «политики о всем». Пожалуй, наиболее кратко и четко сформулировал суть парламентского верховенства на языке континентального конституционного права Алексис де Токвиль, и Дайси приводит его цитату: «В Англии парламент имеет признанное всеми право изменять конституцию; а так как вследствие этого конституция может постоянно меняться, то в действительности ее не существует; парламент есть одновременно законодательное и учредительное собрание» (см.: Дайси А.В., С. 100).
Самое удивительное в том, что британская доктрина парламентского верховенства имеет много общего с главным принципом советской власти «Вся власть Советам!». Высшие органы советской власти так же, как и Британский парламент, могли принимать любые законы. За высшими органами советской власти было признано право разрабатывать и принимать советские конституции (основные законы), а также вносить в них изменения. Таким образом, высшие органы советской власти, как и Британский парламент, обладали и законодательной, и учредительной властью. Разница в том, что Британский парламент дважды попытался принять Конституцию Англии в середине XVII века, но потом перестал даже пытаться ограничивать собственную верховную власть, а высшие органы советской власти зачем-то проделывали это регулярно, принимая конституции (основные законы).
Сегодня, наверное, большинство мало-мальски образованных людей планеты полагает, что конституция, т.е. некий основополагающий государственный акт, является обязательным атрибутом любого «цивилизованного» государства. Это не так! Государство может быть цивилизованным, может существовать и эффективно функционировать и без этого акта. Появление конституции в том или ином государстве означает только то, что это государство «доросло» до унификации согласно стандартам западных «демократий». Дело в том, «конституция» – это политико-философский жанр, причем, с очень жесткими законами и правилами. «Каких угодно» конституций не бывает, потому что жанр подразумевает совершенно конкретное содержание – своего рода «канон», без соблюдения которого конституция не может быть признана «настоящей». К этому каноническому содержанию в каждом конкретном случае может прилагаться «гарнир» из местных особенностей. К сожалению, очень часто за этими особенностями люди не видят канонического содержания конституций своих государств.
Цель принятия «настоящей» конституции в данной стране – это установление в ней конституционного режима. «Каноническое» содержание «настоящих» конституций как раз и раскрывает суть понятия «конституционный режим». Конституционный режим – это гарантированное разделение властей и гарантированные политические свободы граждан. Политические свободы нужны гражданам для непрерывного участия в политическом процессе, т.е. в процессе применения государственной власти. Разделение властей необходимо для того, чтобы исключить концентрацию государственной власти, ослабить государство настолько, насколько это вообще возможно. Цель ослабления государства – исключение тирании, способной лишить граждан политических свобод и доступа к применению государственной власти. Но ослабление разделенного государства ведет к потере суверенитета и, как следствие, к внешнему управлению разделенным государством. Иллюстрации этим процессам мы наблюдаем каждый день во всем мире, но особенно в Европе.
Все фотографии из личного фотоархива автора и общедоступных источников
Литература по теме:
Гессен В.М. Основы Конституционного права. – Петроград, 1918.
Гоббс Т. Левиафан, или материя, форма и власть государства церковного и гражданского. – М., 2001
Дайси А.В. Основы государственного права Англии: введение в изучение английской конституции. – М., 1907
Корф С.А. Русское Государственное Право. Часть 1. – Петроград, 1915
Крылова Н.С. Британский парламентаризм // Очерки парламентского права (зарубежный опыт). – М, 1993
Локк Дж. Два трактата о правлении. – Москва; Челябинск, 2014
Монтескье Ш.Л. О духе законов. – М., 1999
Олстон Л. Общий очерк современных конституций. Введение в науку о государстве. – М., 1905
Романов А.К. Правовая система Англии. – М., 2000
Продолжение следует