Вопрос о правовом регулировании деятельности негосударственных организаций в сфере социального предпринимательства является предметом споров как законодателей, ежегодно выносящих на обсуждение законопроекты в указанной сфере, так и правоведов-исследователей, неуклонно законопроекты критикующих и предлагающих свои идеи правового регулирования в Российской Федерации деятельности социальных предприятий. Основные предложения российских исследователей выступают предметом рассмотрения настоящей главы исследовательской работы.
Однако результат теоретического изучения практик правового регулирования социального предпринимательства в законодательных системах Европы и Азии показывает, что построение механизма правового регулирования устойчиво реализуется следующими способами.
Первый подход основан на легализации определения и критериев социального предпринимательства (социальных предприятий) как объекта государственной поддержки, а следовательно, и утверждении системы признания организаций в качестве субъектов социального предпринимательства и государственных форм поддержки.
Второй способ заключается в принятии законодателем организационно-правовой формы социального предприятия, при выборе которой учредителем организации предоставляется специально закрепленный правовой режим для выполнения их задач и реализации целей.
Таким образом, в одном случае возникает статус социального предприятия (субъекта социального предпринимательства), соответствие которому при прохождении утвержденной системы сертификации позволит организации претендовать на государственную поддержку либо воспользоваться благоприятным режимом деятельности, в другом – возникает правовая форма юридического лица.
Важно отметить, что предоставление статуса социального предприятия в теоретическом аспекте доступно как для коммерческих, так и некоммерческих организаций, что предусматривает учет интересов учредителей в отношении выбора правовой формы ведения деятельности, однако признание соответствия организации критериям субъекта социального предпринимательства не гарантирует сохранение статуса в дальнейшем, так как в случае нарушения организацией условий деятельности в качестве социального предприятия, статус должен быть отозван.
Вместе с тем, установление организационно-правовой формы социального предприятия порождает прочную связь между деятельностью юридического лица и интересами государства в части реализации политики, направленной на поддержку социального предпринимательства, так и на решение социальных проблем, повышения качества жизни населения.
Одной из первых правотворческих инициатив, связанных с легализацией понятия социального предпринимательства, стоит выделить отклоненное предложение депутата Государственной дума И.Н. Игошина, а также членов Совета Федерации В.В. Рязанского, А.А. Борисова о внесении поправок в законопроект № 249303-6 «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» от 11.12.2013[1].
Предложение заключалось в том, чтобы внести изменения в п. 4 ст. 3 и п. 22 ст. 14 в части определения и дифференциации исполнителей социальных услуг на государственные бюджетные организации (организация социального обслуживания) и коммерческие организации, индивидуальных предпринимателей и социально ориентированные некоммерческие организации, основным (предусмотренным уставом) видом деятельности которых является осуществление социального обслуживания (социальный предприниматель)[2].
С целью предоставления организация специального правового режима (условий деятельности) – оказания отдельно предусмотренных видов поддержки социальным предпринимателям (их объединениям), а также социально ориентированным некоммерческим организациям, благотворителям и добровольцам, оказывающим содействие исполнителям социальных услуг или привлекаемым к профилактике трудной жизненной ситуации в субъекте Российской Федерации[3].
Важно отметить, что к социальным предпринимателям отнесены как коммерческие, так и некоммерческие организации, деятельность которых связана с социальным обслуживанием. Вместе с тем, обобщение указанных субъектов в группу социальных предпринимателей условно, так как не предусматривает соответствие определенным признакам, характерным для субъектов социального предпринимательства. Цель предусмотренных выше поправок состоит не столько в закреплении социального предпринимателя как правового субъекта, сколько в обобщении субъектов получателей государственной поддержки к одной группе.
Вместе с тем, важно отметить, что регулирование правового положения субъектов социального предпринимательства посредством внесения изменений в Федеральный закон «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» с целью признания социальных предприятий организациями социального обслуживания не лишено смысла, так как открывает им доступ к получению пожертвований от физический и юридических лиц в соответствии со статьей 582 Гражданского кодекса Российской Федерации.[4]
14.03.2016 был снят с рассмотрения Государственной думы законопроект № 843126-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (в части формирования основ государственной поддержки социального предпринимательства), предложенный членами Совета Федерации Л.Н. Бокова, Г.Н. Карелова и группой депутатов Государственной думы[5].
Законопроектом № 843126-6 предлагалось дополнить Федеральный закон «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»[6] статьей 25.1, направленной на закрепление перечня видов социально ориентированной предпринимательской деятельности (социального предпринимательства) и предоставить субъектам малого и среднего предпринимательства, которые осуществляют деятельность из указанного перечня, дополнительные виды поддержки: финансовую, консультационную, информационную и другую.
Основная критика законопроекта № 843126-6 была связана с тем, что в проекте не дается определения вводимому термину «социальное предпринимательство», а поддержка перечисленных видов социально ориентированной предпринимательской деятельности уже осуществляется на уровне федеральных исполнительных органов – Министерством экономического развития Российской Федерации[7].
Стоит отметить справедливость замечаний, а также выделить тот аспект, что законопроект № 843126-6, как и предыдущий сводится к закреплении в качестве социального предпринимательства конкретных видов деятельности, которые имеют социальную направленность, осуществляются коммерческими организациями, но при этом не учитывают особенности и признаки, которым должен соответствовать социальный предприниматель (социальное предприятие), другими словами, отсутствует концептуальная проработка законопроекта, несмотря на безусловную необходимость и целесообразность поощрения деятельности коммерческих организация, которая не имеет непосредственного отношения к социальному предпринимательству.
08.12.2017 Государственной думой был отклонен законопроект, предложенный членом Совета Федерации А.А. Борисовым и группой депутатов Государственной думы № 624513-6 О внесении изменений в Федеральный закон "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" (в части формирования правовых основ государственной поддержки социального предпринимательства)[8].
Законопроект содержал предложение о закрепление понятия социальное предпринимательство, под которым «понимается социально ориентированная деятельность субъектов малого и среднего предпринимательства, направленная на достижение общественно полезных целей, решение социальных проблем, в том числе оказание поддержки лицам, находящимся в трудной жизненной ситуации, и при условии выполнения хотя бы одного и условий:
1) обеспечивается занятость инвалидов, матерей, имеющих детей в возрасте до 3 лет, выпускников детских домов, а также лиц, освобожденных из мест лишения свободы, и иных лиц, признаваемых находящимися в трудной жизненной ситуации в соответствии с законодательством Российской Федерации, при условии, что среднесписочная численность работников, относящихся к указанным категориям граждан, рассчитанная в соответствии с частью 6 статьи 4 настоящего Федерального закона, составляет не менее 50 процентов от числа всех работников субъекта малого или среднего предпринимательства, а их доля в фонде оплаты труда работников составляет не менее 25 процентов;
2) в качестве основного вида экономической деятельности осуществляются следующие виды деятельности по производству товаров (выполнению работ, оказанию услуг), выручка от осуществления которых без учета налога на добавленную стоимость составляет не менее 70 процентов:
а) содействие профессиональной ориентации и трудоустройству граждан, включая содействие самозанятости;
б) социальное обслуживание населения, физической культуры и массового спорта, образования, в том числе проведение занятий в детских и молодежных кружках, секциях, студиях, центрах детского и молодежного научно-технического творчества;
в) производство и (или) реализация медицинской техники, протезно- ортопедических изделий, а также технических средств, включая автомототранспорт, материалы, которые могут быть использованы исключительно для профилактики инвалидности или реабилитации инвалидов;
г) обеспечение культурно-просветительской деятельности (музеи, театры, школы-студии, музыкальные и творческие мастерские, кружки, студии, просветительская деятельность, не являющаяся дополнительным образованием);
д) предоставление образовательных услуг группам граждан, имеющим ограниченный доступ к образовательным услугам;
е) содействие социальной адаптации и социальной реабилитации отдельных групп граждан (инвалидов, сирот, выпускников детских домов, пожилых людей, лиц, страдающих наркоманией и алкоголизмом)»[9].
Можно с уверенностью приветствовать намерение депутатов закрепить в законодательстве полноценное определение социального предпринимательства. Вместе с тем, не могу согласиться со следующими положениями определения.
Прежде всего, принципиальный вопрос связан с признанием в качестве субъектов социального предпринимательства исключительно субъектов малого и среднего предпринимательства. Логично предложить, что когда утвержден и реализуется механизм правовой поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, то взамен создания нового механизма правовой поддержки социального предпринимательства легче расширить и дополнить уже существующую модель. Однако при таком подходе утрачиваются важные особенности правового регулирования деятельности социальных предприятий.
Так, из круга субъектов социального предпринимательства исключаются некоммерческие организации, обладающие возможностью осуществлять предпринимательскую деятельность.
Вместе с тем, это представляется большой ошибкой и узконаправленным способом регулирования. Исключение некоммерческих организаций из числа субъектов социального предпринимательства не учитывает современное состояние рынка социальных услуг, поскольку некоммерческие организации занимают доминирующее положение среди поставщиков социальных и исполнителей общественно полезных услуг. Таким образом, необоснованно уменьшается круг субъектов, которые способны претендовать на приведенный выше статус. Следует признать, что указанный подход к правовому регулированию не будет способствовать действенному решению общественных проблем.
Кроме этого, не раскрыты определения следующих используемых понятий «общественно полезная цель», «социальная проблема», «социально ориентированная деятельность». Возможно ли использовать при их толковании положения Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ (ред. от 29.07.2018) «О некоммерческих организациях»[10]? Представляется, что применимость указанных понятий исключительно к деятельности коммерческих организаций противоречит существу принципов, положенных в основу норм Федерального закона «О некоммерческих организаций, что исключает возможность их использования в виду отсутствия прямой отсылки. Раскрытие приведенных понятий возможно только применительно к перечисленным во вносимой статье видам основной экономической деятельности.
Первое среди условий, одному из которых необходимо соответствовать субъекту социального предпринимательства, отражает направленность деятельности организации на трудовую интеграцию неблагополучных групп населения и прямо соответствует тенденциям европейских и азиатских государств по закреплению указанного признака деятельности социального предприятия.
Однако представляется, что в законопроекте сильно завышена доля неблагополучных граждан в составе организации – 50 процентов от числа всех работников. Учитывая социально обусловленный характер и высокую ротацию трудового состава применительно к указанной группе, наиболее оптимальным с учетом опыта правового регулирования зарубежных стран (Италии, Испании), представляется, закрепить долю приведенных граждан в составе не менее 20-30 процентов от числа всех работников организации.
Второе из условий выделяет виды основной экономической деятельности, которые выражают не определенную в законе «социальную направленность», «общественно полезную цель», что также соответствует европейскому подходу регулирования социального предпринимательства.
Таким образом, законопроект направлен на создание статуса субъекта социального предпринимательства, деятельность которого должна быть направлена либо на трудовую интеграцию определенных социальных групп, либо на осуществление предусмотренных в статье видов общественно полезной деятельности.
Вместе с тем, выделим, что в законопроекте № 624513-6 не предусмотрено ни ограничение распределения полученной прибыли, ни обязанность реинвестирования определенной доли прибыли в деятельность субъекта социального предпринимательства, что является важным признаком социального предприятия.
Кроме этого, отсутствует регламентация последствий лишения статуса субъекта социального предпринимательства, распределения активов при ликвидации или преобразовании компании.
Законопроектом № 624513-6 предлагаются следующие виды «поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства, осуществляющим свою деятельность в области социального предпринимательства:
1) создание Центров инноваций социальной сферы и иных организаций, образующих инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства в области социального предпринимательства, и обеспечения их деятельности;
2) финансовая, имущественная, консультационная, информационная поддержка, поддержка в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации социальных предпринимателей и их работников;
3) реализация иных мероприятий по поддержке субъектов малого и среднего предпринимательства и организаций, образующих инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом в целях развития социального предпринимательства»[11].
Предоставляемая поддержка направлена, во-первых, на институционализацию социального предпринимательства как социально-экономического сектора – создание центров изучения, кооперации, обмена опытом социальных предприятий, что рассчитано на укрепление организационной структуры субъектов социального предпринимательства и может иметь положительный результаты.
В свою очередь, имущественная, финансовая и иные виды государственной поддержки повторяют условия, закрепленные в Федеральном законе «О некоммерческих организациях», в части предоставления поддержки социально ориентированным организациям. Вместе с тем, проблема реализации указанных положений связано с инициативой федеральных органов исполнительной власти, то есть с принятием программ развития и поддержки социального предпринимательства. Таким образом, предоставление приведенных мер помощи может быть заторможено бюрократическим механизма.
Нельзя не заметить, что приведенные выше правотворческие инициативы не учитывают специфику правового статуса субъекта социального предприятия, сочетающего признаки как коммерческой, так и некоммерческой организации, в частности, отсутствуют положения об ограничении распределения прибыли между участниками, реинвестирования прибыли в деятельность организации, преследование исключительно некоммерческих целей.
Помимо этого, представляет интерес правотворческое предложение исследователей А.В. Баркова и Я.С. Гришиной в виде законодательного закрепления организационно-правовой формы социально ориентированного общества с ограниченной ответственностью[12]. Так, предлагается дополнить гл. 1. «Общие положения» Федерального закона от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» (с изм. и доп., вступ. в силу с 1 сентября 2017 г.) ст. 2.1 «Социально ориентированное общество с ограниченной ответственностью» и закрепить следующие положения:
«Статья 2.1. Социально ориентированное общество с ограниченной ответственностью
1. Общество с ограниченной ответственностью в целях участия в социальнопредпринимательской деятельности, то есть деятельности по оказанию социальных услуг и (или) деятельности по трудоустройству лиц, нуждающихся в социальном обслуживании, в которых цель качественного удовлетворения потребностей получателя социальных услуг преобладает над извлечением прибыли, может быть создано в виде социально ориентированного общества с ограниченной ответственностью.
2. Полное фирменное наименование социально ориентированного общества на русском языке должно содержать полное наименование социально ориентированного общества и слова «с ограниченной ответственностью». Сокращенное фирменное наименование социально ориентированного общества на русском языке должно содержать полное или сокращенное наименование общества и слова «с ограниченной ответственностью» или аббревиатуру СО ООО.
3. Устав социально ориентированного общества, утвержденный учредителями (участниками) общества, помимо сведений, содержащихся в п. 2 ст. 12 настоящего Закона, должен содержать перечень социально ориентированных видов деятельности, которые будут осуществляться обществом.
4. Распределение прибыли общества между участниками общества осуществляется по правилам, установленным ст. 28 настоящего Закона, но не более 35% от части прибыли общества, предназначенной для распределения между его участниками.[13]»
Предложение обладает оригинальностью по сравнению с законопроектами, рассмотренными выше, тем, что акцент сделан не на поощрение определенных видов деятельности коммерческих организаций, но на преобразование, создание принципиально новой юридической конструкции – организационно-правовой формы социального предприятия.
Однако лишь внесения изменений в Федеральный закон «Об обществах с ограниченной ответственностью», очевидно, недостаточно, поскольку остаются неразрешенными вопросы, связанные с правовым положением указанной организации – будет ли она являться коммерческой или некоммерческой, то есть можно ли распространить на нее законодательство и правовой режим некоммерческих организаций?
Будет ли основная деятельность социально ориентированного общества с ограниченной ответственностью считаться предпринимательской, если согласно дефиниции общества цель удовлетворения потребностей определенных социальных групп должна преобладать над извлечением прибыли?
Сможет ли социально ориентированное общество с ограниченной ответственностью получать пожертвования от граждан и юридических лиц в связи с тем, что цели его деятельности имеют социальную направленность?
Есть ли ограничения по распределению имущества социально ориентированное общество с ограниченной ответственностью при ликвидации или преобразовании общества?
Какой режим отчетности применим к указанной организации: наличие некоммерческих целей деятельности требует контроля за их соответствием, которым занимается Министерство юстиции Российской Федерации?
Указанные проблемы могут быть разрешены совершенно по-разному, и от ответов будет зависеть не только правовое положение социального предприятия, но и интерес к выбору указанной организационно-правовой форме со стороны учредителей, а следовательно, и темп развития и распространения в Российской Федерации феномена социального предпринимательства.
[1] Законопроект № 249303-6 (В архиве) Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/249303-6 (дата обращения: 09.05.2019)
[2] Таблица поправок, рекомендуемых Комитетом Государственной Думы по труду, социальной политике и делам ветеранов к отклонению. Приложение 2 к проекту Федерального закона № 249303-6 «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» [Электронный ресурс] //Официальный сайт Государственной Думы Р.Ф. – Режим доступа. – URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/249303-6 (дата обращения: 09.05.2019)
[3] Там же.
[4] "Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая)" от 26.01.1996 N 14-ФЗ (ред. от 29.07.2018) (с изм. и доп., вступ. в силу с 30.12.2018) // СПС Консультант Плюс. – Режим доступа. – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_9027/
[5] Законопроект № 843126-6 (В архиве) О внесении изменений в Федеральный закон "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" (в части формирования основ государственной поддержки социального предпринимательства) [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/843126-6 (дата обращения: 09.05.2019)
[6] О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации: Федеральный закон от 24.07.2007 г. No 209-ФЗ // Российская газета, 31.07.2007, No 164.
[7] Заключение Правового управления к законопроекту № 843126-6 (В архиве) О внесении изменений в Федеральный закон "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" (в части формирования основ государственной поддержки социального предпринимательства) [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/843126-6 (дата обращения: 09.05.2019)
[8] Законопроект № 624513-6 (В архиве) О внесении изменений в Федеральный закон "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" (в части формирования правовых основ государственной поддержки социального предпринимательства) [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/624513-6 (дата обращения: 11.05.2019)
[9] Законопроект № 624513-6 (В архиве) О внесении изменений в Федеральный закон "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" (в части формирования правовых основ государственной поддержки социального предпринимательства) [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/624513-6 (дата обращения: 12.05.2019)
[10] О некоммерческих организациях: Федеральный закон от 12.01.1996 г. No 7-ФЗ // Российская газета, 24.01.1996, No 14.
[11] Законопроект № 624513-6 (В архиве) О внесении изменений в Федеральный закон "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" (в части формирования правовых основ государственной поддержки социального предпринимательства) [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/624513-6 (дата обращения: 12.05.2019)
[12] Барков А.В., Гришина Я.С. Перспективы легализации социального предпринимательства в России: анализ достоинств и недостатков предлагаемых подходов // Вестник Саратовской государственной юридической академии. – № 1 (120).2018. С.132
[13] Барков А.В., Гришина Я.С. Перспективы легализации социального предпринимательства в России: анализ достоинств и недостатков предлагаемых подходов // Вестник Саратовской государственной юридической академии. – № 1 (120).2018. С.132