427 подписчиков

Государственное регулирование рынка вычислительной техники

13 октября 202213 окт 2022

114

19 мин

После публикации статьи о системных проблемах в управлении электронной промышленностью у меня стали запрашивать подтверждающие документы. Чтобы ответить на такие запросы, я подготовил хронологический обзор регулирования рынка вычислительной техники, в котором даны ссылки на документы. Обзор подготовлен на основе статьи, размещенной раньше на сайте АРПЭ. Планирую в такой же форме подготовить хронологию обсуждений и решений по каждой проблеме. Считаю, что это будет полезно для дальнейшей работы отраслевого сообщества с государственными регуляторами. Обзор довольно большой и утомительный, можно начать с заключения. Регулируемые государством сегменты гражданских рынков в основном определяются федеральными законами 44 ФЗ (государственные и муниципальные закупки), 223 ФЗ (закупки государственных компаний), 374 ФЗ (Закон Яровой) и 187 ФЗ (о безопасности критической информационной инфраструктуры). На этих рынках определены ограничения для зарубежной продукции и преференции для российской. В эт

Регулируемые государством сегменты гражданских рынков в основном определяются федеральными законами 44 ФЗ (государственные и муниципальные закупки), 223 ФЗ (закупки государственных компаний), 374 ФЗ (Закон Яровой) и 187 ФЗ (о безопасности критической информационной инфраструктуры). На этих рынках определены ограничения для зарубежной продукции и преференции для российской. В этом обзоре не рассматриваются сами ограничения и преференции, а только критерии российской вычислительной техники, которые определяют доступ продукции к рынку и преференциям.

Появление раздела вычислительной техники в приложении к 719 ПП

В декабре 2017 году были приняты поправки в требования к вычислительной технике, предъявляемые в целях признания ее российской продукцией (устанавливаются постановлением Правительства РФ от 17 июля 2015 года N 719), в которых обязательным было производство в России системных плат и устанавливались достаточно жесткие требования по снижению доли иностранных комплектующих [1]. Так требование «с 1 января 2022 г. соблюдение процентной доли стоимости использованных при производстве иностранных комплектующих изделий - не более 45 процентов цены товара» практически невозможно было бы выполнить без перехода на российские микропроцессоры.

Компании отрасли ставили вопрос о дифференциации этих требований по группам продукции в зависимости от наличия соответствующих российских микросхем. При их отсутствии снижать или переносить требования. Предложения обсуждались на площадке Центра компетенций по импортозамещению под руководством Массуха И.И. В январе 2019 года было сделано обобщение предложений [2], после чего совместная работа компаний и ассоциаций отрасли завершилась без изменений нормативной базы.

Обсуждение балльной системы критериев в отраслевом сообществе

Поводом для изменений нормативной базы стал переход к балльной системе требований, о котором Минпромторг объявил в начале 2020 года. За счет балльной оценки технологических операций и комплектующих предполагалось предоставить компаниям большую свободу в выборе путей локализации. При этом уровень балльных требований должен был постоянно повышаться и стимулировать локализацию производства различных технологических операций и комплектующих.

АНО «Консорциум Вычислительная техника», учредителями [3] которой выступают производственные подразделения крупнейших ИТ-холдингов России, представил проект балльных требований [4], который допускал наибольшую свободу – необходимый для внесения в реестр российской продукции балл могла бы набрать вычислительная техника на системных платах зарубежного производства, а требования по использованию российских микросхем отодвигались на несколько лет. Этот вариант соответствовал прежде всего интересам сборочных производств, которые выпускают оборудование на основе предоставляемой зарубежными партнерами конструкторской документации.

Он не устраивал компании, которые разрабатывают оборудование в России, тем более тех, кто создает оборудование на российских микропроцессорах.

В сентябре Минпроторгом была создана рабочая группа по согласованию принципов регулирования и разработке методики балльных требований. В этой рабочей группе принимали участие более 10 отраслевых ассоциаций и консорциумов различных направлений отрасли [5]. К началу ноября была согласована методика [6], которая предполагала ряд обязательных требований, включая схемотехническое проектирование на территории России электронных модулей, определяющих основной функционал оборудования. Требования по использованию российских микросхем приводились в соответствие с планами выпуска микросхем.

Передача законодательной инициативы консорциумам

Поворот произошел в конце ноября, когда заместитель директора Департамента радиоэлектронной промышленности Юрий Плясунов объявил, что в Министерстве принято решение рассматривать только предложения консорциумов, с которыми Минпромторг подписал соглашения о сотрудничестве. На тот момент соглашения имели два консорциума – АНО «Вычислительная техника» и АНО «Телекоммуникационные системы». Фактически это означало роспуск рабочей группы отраслевых ассоциаций. С того момента совместная работа по разработке мер регулирования была прекращена. Теперь каждое объединение стремится перерегистрироваться в консорциум в форме автономной некоммерческой организации и подписать соглашение с Минпромторгом, чтобы получить право без согласования с другими участниками отрасли вносить проекты решений максимально выгодные для себя. В отрасли началась консорциумная лихорадка.

Особенность автономных некоммерческих организаций, как юридической формы, в том, что, в отличии от ассоциаций, требования коллегиального управления и равенства членов не устанавливаются. По форме управления — это аналог ООО, с минимальными обременениями требованиями прозрачности и отчетности.

Председатель Правительства РФ не принимает проект Минпромторга и утверждает альтернативный вариант

Второй поворот произошел 31 декабря 2020 года. Минпромторг готовил к утверждению балльные требования по предложениям АНО «Вычислительная техника», но премьер-министр Михаил Мишустин постановлением Правительства № 2458 [7] перед Новым годом утверждает другой проект, который не снижает требования по использованию российских микропроцессоров, а закрепляет их и устанавливает более жесткие сроки. Для большинства групп продукции требования перехода на российские микропроцессоры установлены в натяг – они выполнимы, но не для всех компаний и не для всех областей применения. Для ноутбуков и планшетов срок с 1 июля 2021 года не выполним. При спешной подготовке альтернативного варианта российские разработчики микропроцессоров не успели согласовать сроки установления обязательных требований с собственными планами по выпуску микропроцессоров и оборудования на их основе.

В марте Минцифры создает Департамент стимулирования спроса на радиоэлектронную продукцию. Распределение функций между Минпромторгом и Минцифрой соответствует распределению полномочий между вице-премьерами Борисовым Ю.И. и Чернышенко Д.Н. Первый отвечает за развитие отрасли, второй за формирование рынка и спроса. Департамент стимулирования спроса на электронику Минцифры возглавляет Понькин А.С., до этого работавший в компании «Криптонит», сестринской КНС-групп (Ядро).

Двухуровневая система требований – возможность для разрешения противоречий

Производители оборудования и производители микропроцессоров сходятся в необходимости корректировки невыполнимых сроков внедрения микропроцессоров. В отношении тех требований, что выставлены в натяг, позиции расходятся. Производители оборудования выступают за перенос сроков, аргументируя рисками срыва планов по импортозамещению и расширением доли зарубежных вендоров. Производители процессоров убеждают регуляторов не переносить сроки, чтобы обеспечить устойчивый и нарастающий спрос на российские микросхемы, иначе в условиях сокращения объемов НИОКР они потеряют команды инженеров, созданные за предыдущие 20 лет.

В апреле члены АРПЭ предлагают решение этого противоречия. Оно заключается в использовании двухуровневых требований – оборудование на российских микропроцессорах получает те же преимущества по сравнению с российским оборудованием на зарубежных процессорах, что имеет российское оборудование по сравнению с импортным. 27 апреля соответствующие предложения были направлены в Минпромторг совместным письмом ассоциаций АРПЭ и РУССОФТ [8]. 28 мая к этим предложениям присоединилась АНО ВТ [9]. До октября эти предложения оставались без ответа.

Откупные инвестиции – регулирование в пользу крупнейших

В мае 2021 года Минпромторг выносит на обсуждение новый проект критериев российского происхождения вычислительной техники. Он предполагает перенос требований по использованию российских микропроцессоров до 1 января 2023 года для включения оборудования в реестр и до 31 декабря 2023 года для участия в закупках, т.е. требования фактически сдвигаются на два года для персональных компьютеров и серверов общего применения, а для систем хранения данных на три года. Новым является начисление баллов за подтверждение инвестиционных расходов в 250 миллионов рублей в год. Дополнительные баллы позволяют компаниям вносить свою продукцию в реестр даже если она не полностью соответствует требованиям по уровню локализации производства и компонентом составу. Отчеты об инвестиционных расходах, за которые предполагалось начислять баллы, получили в отрасли название «откупные инвестиции». Для крупных холдингов с выручкой в миллиарды – десятки миллиардов рублей это требование приведет лишь к некоторым изменениям порядка отчетности о расходах. Но оно отрезает от регулируемого рынка малые и средние компании и делает необязательным использование российских микропроцессоров в ближайшие два года.

9 июня АРПЭ направила в Минпромторг письмо против откупных инвестиций [10] с напоминанием о двухуровневой системе требований, которая решает возникшие в регулировании противоречия. 29 июня Минпромторг выносит на общественное обсуждение через портал regulation доработанный проект [11] (ID проекта 02/07/06-21/00117387). Он практически идентичен предыдущему. Свои замечания на этот проект направили не только отраслевые ассоциации, но и крупнейшие общественные объединения и органы федеральной власти, в частности ФНС. В поддержку предложений Минпромторга по «откупным инвестициям» выступили Минцифры, Минэкономразвития. Из отраслевых объединений за откупные инвестиции выступили АНО ВТ, как инициаторы, а также в поддержку выступила Ассоциация «Консорциум дизайн-центров и предприятий радиоэлектронной промышленности», созданная Смирновой А.В., помощником Шпака В.В., в апреле 2019 года при подготовки к его назначению на должность Директора департамента радиоэлектронной промышленности. В дальнейшем эта ассоциация обеспечивает прикрытие «общественным мнением» всех инициатив и решений Департамента радиоэлектронной промышленности.

Российские дизайн-центры микроэлектроники и производители компонентов не единственный раз сталкивались с ситуацией, когда объединяющий их Консорциум дизайн-центров, представляет не их позицию, а обеспечивает поддержку руководителя Департамента и его инициатив. Разработчики микроэлектроники создают альтернативные объединения и через них продвигают свои интересы.

В частности, 16 июля АНО «Отечественные микропроцессоры и платформы» направило в Минпромторг критику проекта с предложением сформировать отдельное нормативное понятие для вычислительной техники на основе зарубежных процессоров, которое позволило бы не изменять существующую систему поддержки для вычислительной техники на основе российских процессоров. Свод предложений [12] и доработанный по итогам обсуждения проект [13] размещён на портале regulation ID 02/07/06-21/00117387.

RISC-V против Эльбрусов и Байкалов

С июня в обсуждение мер регулирования рынка замешивается сравнение процессорных архитектур. КНС-групп продвигает приоритет открытой архитектуры RISC-V, на которой они разрабатывают собственные решения. Список сквозных проектов по разработке и внедрению вычислительной техники формируется исключительно из проектов внедрения оборудования на зарубежных микропроцессорах с планами перехода на российские микропроцессоры с архитектурой RISC-V после 2023 года. Отбор проектов осуществляет экспертный совет [14], который возглавляет Александр Галицкий, руководитель фонда Almaz Capital и бизнес-партнер основных акционеров КНС-групп. Приоритет открытой архитектуры RISC-V в вычислительной технике публично поддерживают представители Минцифры и Минпромторга. Показательными были обсуждения на конференции ЦИПР в секциях «Микроэлектроника [15]», «Открытые ПО и архитектура [16]» и «Сквозные проекты рынка вычислительной техники [17]». Вместе с продвижением RISC-V обосновывается необходимостью отложить сроки внедрения существующих и планируемых к выходу российских микропроцессоров других компаний-разработчиков.

В августе-сентябре российские разработчики микропроцессоров размещали и предоплачивали свои заказы на полупроводниковых фабриках, не имея определенности по мерам стимулирования спроса на их продукцию. Если регуляторные требования будут сняты, то принятые обязательства по оплате фабрикам заказов и обеспечению полученных на это кредитов могут поставить их на грань банкротства. В августе производители микропроцессоров совместными усилиями при поддержке отраслевых ассоциаций доводят свои вопросы до Правительства РФ.

Целеполагание и иерархия задач

Следующая этап обсуждения начинается 31 августа - премьер-министр Михаил Мишустин проводит совещание по развитию электронной промышленности, на котором оценку рынка и проблем внедрения российских микропроцессоров [18] представляет Антон Черепенников, основатель КНС-групп, учредитель АНО ВТ. С другой стороны, в поддержку российских микропроцессоров выступает вице-премьер Юрий Борисов. По итогам участники сходятся в необходимости дифференцировать требования по группам оборудования в зависимости от готовности российских микросхем, подтверждается необходимость подчинения мер регулирования планам разработки и выпуска российских микропроцессоров.

24 сентября вице-премьер Юрий Борисов проводит совещание [19] с участием замглавы Минпромторга Василия Шпака, замглавы Минцифры Андрея Заренина, а также производителей микропроцессоров, вычислительной техники и представителей отраслевых объединений [20]. По итогам Минпроторгу и Минцифры дано поручение обеспечить на регулируемых рынках приоритет для вычислительной техники на российских микропроцессорах. Василий Шпак представляет это решение 4 октября на открытии Форума Микроэлектроника 2021, где собрались представители всех заинтересованных компаний, и устанавливает срок согласования предложений 7 октября.

В течение трех дней АРПЭ проводит три круглых стола по согласованию предложений, касающихся мер государственного регулирования рынка и мер инвестиционной поддержки, между российскими производителями микропроцессоров и производителями вычислительной техники. Согласовано и единогласно поддержано целеполагание , см. презентацию [21] – переход на программно-аппаратных платформы на основе российских микропроцессоров. Согласованы походы к формированию двухуровневых требований и условия перехода на одноуровневые жесткие требования использования российских микропроцессоров. Резюме по итогам трех круглых столов направлено в Минпромторг 11 октября [22]. Вслед за этим компании-участники обсуждения проводят многочисленные консультации с Минпромторгом и Минцифры по подготовке изменений нормативно-правовой базы.

Однако 22 октября Минпроторг представляет на общественное обсуждение проект изменений 719 ПП [23] (ID 02/07/10-21/00121850), который не соответствует состоявшимся договоренностям. За основу снова взят прежний июньский вариант, в нем выделены два уровня, но для вычислительной техники первого уровня требование по использованию российских центральных микропроцессоров установлено с оговоркой «за исключением случаев невозможности применения такого центрального процессора». Эта оговорка допускает предоставление статуса первого уровня и, соответственно, приоритетный доступ к регулируемому государством рынку для оборудования на зарубежных микропроцессорах, что переворачивает идею и исключает мотивацию на внедрение российских микропроцессоров. Кроме того, в нём не предложено изменений других нормативных актов, сохраняющих приоритетную поддержку продукции только первого уровня.

Сквозные проекты без российских микропроцессоров

Почти одновременно Минцифры представляет порядок управления сквозными проектами [24]. Фактически это правила доступа к мерам государственной инвестиционной поддержки. Согласно предложениям Минцифры (ID 01/23/10-21/00121355) критерием приоритезации является наличие якорного заказчика с численностью персонала более 1000 человек, а не использование российских микросхем. Вместе с проектом изменений 719 ПП от Минпромторга это открывает доступ к мерам инвестиционной поддержки и доступ к регулируемым рынкам для оборудования зарубежной разработки, собираемого в России. Зарубежные разработчики программно-аппаратных платформ получат таким образом вместе с рынком еще и инвестиционную поддержку на локализацию производства, а также займут дефицитный трудовой ресурс по сборке продукции на территории России.

АРПЭ и другие отраслевые объединения и компании направили замечания к новому проекту изменений ПП 719 [25], а также замечания к порядку управления сквозными проектами [26].

В апреле 2022 года Минпромторг предпринял попытку провести изменения нормативной базы по проектам АНО ВТ в режиме «КС», т.е. срочное внесение изменений без общественного обсуждения. Шпак В.В. обосновывал необходимость срочной отмены требований по использованию российских микропроцессоров санкционными ограничениями, см. письмо в Правительство РФ [27].

При подтверждении срочности (грифа КС) проект изменений остановил Директор Департамента оборонно-промышленного комплекса Правительства РФ Архипов Н.Ф. Он собрал срочное совещание [28] с ассоциациями и предприятиями отрасли (см. список участников)[29], на котором никто не поддержал проект изменений нормативной базы, подготовленный Минпромторгом и АНО ВТ. Также все участники выступили против срочных изменений в условиях высокой неопределенности поставок, как российских микропроцессоров, так и зарубежных электронных компонентов, см. протокол решений собрания [30]. После собрания членами АРПЭ было согласовано и направлено в Минпромторг письмо с предложениями по корректировке подходов [31] к регулированию рынка вычислительной техники.

После смены Борисова Ю.И. на позиции вице-премьера, отвечающего за развитие промышленности, проект изменений 719 ПП, подготовленный учредителями АНО ВТ, был принят 13 сентября 2022 году постановлением Правительства №1599 [32]. Ни одно из предложений российских разработчиков вычислительной техники не было учтено. Рынок государственных закупок открыт для локализованных сборочных производств зарубежных разработок до 2024 года. Необходимую для допуска к регулируемым рынкам балльную оценку уровня локализации можно получить за счет использования второстепенных модулей, некоторые из которых могут даже не использоваться в работе. Смоделировать набор баллов можно в таблице [33]. Стимулов для перехода на программно-аппаратные платформы российской разработки в данном регулировании нет.

Заключение

Данный обзор государственного регулирования рынка вычислительной техники показывает, что нормативная база отрасли формируется не в соответствии с целями и задачами развития промышленности, а в интересах наиболее влиятельных лоббистских групп. Регулирование не системно и не последовательно. В зависимости от того, какая группа берет верх, перекосы в ужесточение требований по внедрению российских микропроцессоров сменяются перекосами в поверхностную локализацию зарубежных разработок.

Для настройки мер регулирования необходимо вернуться к открытому обсуждению и согласованию методики с участием всех отраслевых сообществ, как это было в 2020 году, когда отраслевые ассоциации не путем компромисса, а путем решения противоречий согласовали методику регулирования.

Решение противоречий в настройках регулирования возможно только после согласования стратегических целей и иерархии задач [34] В качестве стратегических должны быть закреплены цели, установленные Президентом РФ в поручениях 21 июня 2019 года, см. http://www.kremlin.ru/acts/assignments/orders/60830 Все решения по регулированию рынков должны сверяться на соответствие стратегическим целям.

Государственное регулирование должно задавать уровень требований, который мотивирует компании развиваться в направлении стратегических целей. Минимальные требования должны устанавливаться внатяг, т.е. по компаниям, продукция которых имеет более высокий уровень локализации проектирования и производства. Тогда регулирование будет дифференцирующим, что будет создавать стимулы для развития.

Настройки регулирования требуют корректных оценок возможностей российских разработчиков и производителей, а также обобщения и согласования планов их развития. Без таких оценок и индикативного планирования, корректное регулирование невозможно, продолжится манипулирование регуляторами в частых интересах.

Анализ состояния отрасли и разработку планов развития необходимо организовать независимо от административного аппарата министерств, который обеспечивает распределительные функции регулирования доступа к рынку и мерам инвестиционной поддержки. Планирование развития электронной промышленности невозможно без согласования с планами развития программного обеспечения. Соответственно, необходимо создать общую для отраслей электроники и информационных технологий систему планирования, например, как было предложено в совместном обращении ассоциаций АРПЭ и РУССОФТ в 2020 году [35].

[1] https://base.garant.ru/71842438/53f89421bbdaf741eb2d1ecc4ddb4c33/#block_1000

[2] https://bitrix24public.com/arpe.bitrix24.ru/docs/pub/de61ad760f40c2315509a5e466425eeb/default/?&

[3] https://anokvt.ru/founders

[4] https://bitrix24public.com/arpe.bitrix24.ru/docs/pub/8c24bb008306898468a316c8fb232b9d/default/?&

[5] https://bitrix24public.com/arpe.bitrix24.ru/docs/pub/ecc16f189d12115e37df7dfd9058a107/default/?&

[6] https://bitrix24public.com/arpe.bitrix24.ru/docs/pub/481b18b32f83edecc7c8016d85ad9fa4/default/?&

[7] http://government.ru/docs/all/132146/

[8] https://bitrix24public.com/arpe.bitrix24.ru/docs/pub/1a3d8f916051bf99d658d9b1511d0b53/default/?&

[9] https://bitrix24public.com/arpe.bitrix24.ru/docs/pub/c12b183d19b2def519cd6a2187115ce8/default/?&

[10] https://bitrix24public.com/arpe.bitrix24.ru/docs/pub/2bd8ca4f789a5ffe35c5573909d3aadc/default/?&

[11] ID проекта 02/07/06-21/00117387 https://regulation.gov.ru/projects#npa=117387

[12] https://bitrix24public.com/arpe.bitrix24.ru/docs/pub/2f59d04a12b0ef67834e47fa2a31dff4/default/?&