Поправки в Конституцию Российской Федерации вступили в юридическую силу 4 июля 2020 года. До настоящего времени я умышленно воздерживался от их рассмотрения. Меня вполне устраивало государство, конструкция которого была выстроена по Конституции в редакции 1993 года. Да, это государство имело недостатки, но куда же без них. Однако, компания, развёрнутая людьми как близкими к власти, так и желающими быть рядом с властью, в поддержку поправок, компания, порою переходящая границы цивилизованного диалога, когда инакомыслящие объявляются «пятой колонной», врагами государства, вынуждает обратить пристальное внимание на то государство, которое будет выстраиваться на основе обновлённой Конституции.
Начну с территориального (федеративного) устройства.
Согласно статье 1 Конституции, Российская Федерация является федеральным государством и в соответствии со статьёй 5 состоит из равноправных субъектов. Таким образом, Россия провозглашена симметричной федерацией. Однако в настоящее время она таковой не является, поскольку её субъекты имеют не равный статус, некоторые из них наделены большими правами, чем другие. В научной литературе, в последние годы, доминирует представление о том, что Россия стремиться к симметрии в отношениях со своими субъектами. В данном ракурсе, провозглашение равного статуса субъектов федерации в Конституции вполне закономерно. Но это не соответствует действительности. Проблема заключается в отсутствии чёткого разграничения вопросов ведения (суверенитета) между федерацией и её субъектами.
С целью исключения споров по вопросам ведения, в основных законах государств, как правило, закрепляется исключительная компетенция федерации и по остаточному принципу, все остальные вопросы относятся к ведению субъектов федерации.
Обновлённая Конституция Российской Федерации повторяет ошибку Конституции 1993 года, закрепляя вопросы ведения федерального центра и вопросы совместного ведения федерации и её субъектов. Остаточный принцип работает только в отношении вопросов ведения субъектов.
Следует полагать, что Россия и в будущем останется ассиметричной федерацией. Этому способствуют, в том числе, часть 3 статьи 11 Конституции, согласно которой, разграничение вопросов ведения между федеральным центром и субъектами осуществляется, в том числе, Федеративным и иными договорами, а также статья 66 Конституции, согласно которой, статус субъекта определяется, не только Конституцией РФ, но и конституцией (уставом) субъекта, а также федеральным законом об автономной области, автономном округе. Кроме того, статус субъекта может быть изменён федеральным конституционным законом.
Сама по себе асимметрия в статусе субъектов ничего плохого в себе не несёт. Большая часть федераций являются ассиметричными. Это особенно актуально в тех случаях, когда в государстве имеются исторически сложившиеся национальные территориальные образования, а Россия как раз и является таким государством.
Другое дело избыточность и противоречивость, вытекающая из избыточности конституционных положений посвящённых федерации. Явно избыточным выглядит положение о равенстве субъектов, закреплённое в статье 5 Конституции РФ. Можно было вообще не упоминать равенство субъектов в части 1 указанной статьи и не включать в статью 5 обновлённой Конституции часть 4. В этом случае, в зависимости от политико-исторических условий, можно было бы легко переходить от асимметричной модели федерации к симметричной, и наоборот. Такой же избыточной видится статья 72 Конституции, устанавливающая вопросы совместного ведения федерации и субъектов. Часть перечисленных в данной статье вопросов совместного ведения являются пустыми декларациями, например, пункт «а» части 1, в котором к вопросам совместного ведения федерации и субъектов отнесён вопрос обеспечения соответствия законов субъектов законам федерации. В то же время, согласно статье 71 Конституции контроль за соблюдением федеральных законов отнесён к ведению федерации. То есть возникает явное противоречие между указанными положениями Конституции. Это противоречие подкрепляется частями 2 и 5 статьи 76 Конституции, которые указывают на то обстоятельство, что по вопросам совместного ведения издаются федеральные законы и на их основе нормативные правовые акты субъектов федерации. При этом нормативные правовые акты субъектов не должны противоречить федеральным законам, а в случае наличия противоречий применению подлежит федеральный закон.
Возникает закономерный вопрос, если есть федеральный закон, то зачем нужен закон субъекта, тем более что он не может противоречить федеральному? Такой подход был реализован в СССР, в котором, на федеральном уровне принимались основы законодательства, закрепляющие основные начала правового регулирования, а на их основе субъекты принимали собственные законы, непосредственно устанавливающие правовые отношения. В настоящее время, федеральный законодатель уже выходит за границы правового регулирования, вторгаясь в те сферы общественных отношений, которые вообще не должны регулироваться правом. В такой ситуации ниша регионального законодателя сужена настолько, что он, пытаясь реализовать право на издание нормативных правовых актов неминуемо будет, либо, выходить за границы правового регулирования, либо превышать свою компетенцию, либо допускать явные ляпы в правовом регулировании. Такая ситуация, собственно и сложилась в период, так называемой, пандемии коронавирусной инфекции, когда законодательные инициативы некоторых субъектов федерации вызывали и в обществе, и в юридическом сообществе, эмоции, и выражения очень далёкие от правовых. Но, не будем здесь говорить о профессионализме законодателя, поскольку он оставляет желать много лучшего и на федеральном уровне, и требует отдельного рассмотрения.
Возвращаясь к федерализму, необходимо заметить, что он базируется на суверенитете субъектов, который в современной правовой науке понимается как суверенитет вопросов ведения. Вопросы ведения можно разграничить двумя путями: первый – вернуться к правовому регулированию СССР, путём установления на федеральном уровне основ правового регулирования, и второй – убрать из Конституции вопросы совместного ведения, отнеся их к вопросам ведения федерации. Поскольку возврат к основам правового регулирования в современной России не возможен, учитывая уже сложившуюся систему отечественного права, то остаётся второй путь. Этот путь выглядит наиболее предпочтительным и с точки зрения наличия большого количества национальных территориальных образований на территории России, которые имеют собственные традиции (обычаи), культуру, мораль, религиозные догмы, зачастую вступающие в противоречие с современными правовыми представлениями о свободе, равенстве и справедливости цивилизованного, свободного государственно-организованного общества. В этих условиях должна развиваться единая федеральная правовая система, целенаправленная на создание единого правового и в то же время мультикультурного пространства, в которой национальные культуры, а тем более традиции (обычаи), мораль, религиозные догмы, должны быть подчинены праву как универсальной общенародной, наднациональной ценности. В условиях многообразия культур доминировать должна правовая культура, основанная на идеологии Конституционализма. Только в этом случае можно обеспечить единство федерального пространства России, включающее в себя свободное перемещение: товаров, рабочей силы, финансов и т.п. Гражданин Российской Федерации должен чувствовать себя как дома на всей территории Российской Федерации.
Эту территорию, по обновлённой Конституции, образуют не только субъекты Российской Федерации, как простые, так и сложносоставные, но и некие Федеральные территории, которые могут создаваться в соответствии со статьёй 67 Конституции на основе федерального закона, который устанавливает на этих территориях соответствующую организацию государственной власти.
Эти территории не являются субъектами федерации и никаких закреплённых в Конституции для субъектов федерации полномочий не имеют. Соответственно и органы государственной власти на данных территориях могут реализовывать только полномочия федерального центра. Автор данной инициативы гр-н Харитонов, и те, кто его поддержал, полагали, что это будут территории военных, стратегических объектов, закрытые административно-территориальные образования, заповедники, особо охраняемые территории и т.п. При этом они ссылались на опыт других стран. И это странно, поскольку, например, в США, Мексике и Австралии, где такие территории есть, к ним относятся только столицы государств. Это обосновывается равноправием субъектов федерации, поскольку в этих странах предполагается, что установление столицы государства, в каком либо субъекте федерации влечёт за собой особый статус данного субъекта, выделяет его из остальных.
Военные, стратегические объекты, закрытые административно-территориальные образования, заповедники, особо охраняемые территории и т.п. это территории субъектов федерации с особым правовым статусом. Этот статус может быть легко изменён, например, если воинская часть была расформирована или поменяла место дислокации. Кроме того, в тех государствах, где имеются такие территории, они сложились исторически, с момента зарождения государства. В России таких территорий не было и для их создания федеральная власть должна «отрезать» данную территорию от территорий субъектов федерации, т.е. изменить границы субъекта федерации, что возможно, в соответствии с частью 3 статьи 67 Конституции, только с взаимного согласия субъектов, но не органов федеральной власти. На лицо противоречие между частями 1 и 3 статьи 67 Конституции, которое, благодаря пункту «б» статьи 71 Конституции будет разрешаться не в пользу субъектов федерации, поскольку федеративное устройство и территория Российской Федерации находятся в ведении федерации. В результате федеральная власть может самостоятельно «перекраивать» свою территорию, включая территории субъектов федерации по своему собственному усмотрению, и что особенно интересно отметить, без их на то согласия. В принципе, сейчас ничто не мешает федеральным органам государственной власти вообще лишить субъектов федерации их территорий, учредив на них Федеральные территории.
Я, конечно, утрирую, но, кто знает?