В конце апреля общее собрание хозяйственного партнерства «Уральская скоростная магистраль» решило заморозить проект строительства ВСМ Челябинск – Екатеринбург. В числе причин участники проекта указали распространение COVID-19 и экономические последствия от этого. Независимый эксперт, экс-начальник департамента проектного финансирования ХП «Уральская скоростная магистраль» Андрей Сидоркин рассказал, что мешает запуску ВСМ и подобных крупных проектов в России, есть ли шансы на возрождение у Уральской ВСМ.
Весной 2016 года была учреждена специальная проектная компания - ХП «Уральская скоростная магистраль», что стало официальным стартом подготовки проекта создания Уральской высокоскоростной железнодорожной магистрали (УВСМ), которая должна соединить Челябинск и Екатеринбург. За эти четыре года был проведен весь комплекс мероприятий предпроектной подготовки, проведены исследования, разработана технико-экономическая, финансовая и юридическая документация, найдены партнеры и инвесторы, подана на рассмотрение частная концессионная инициатива. Однако в апреле этого года было принято решение о заморозке проекта.
Так почему же при многих положительно складывающихся факторах спустя четыре года было принято решение заморозить проект?
На рынке существовали разные мнения относительно перспективности реализации проекта. Многие поддерживали проект и считали его очевидным, кто-то скептически относился к перспективам его реализации. Эксперты и участники рынка высказывали противоречащие друг другу советы и мнения относительно выбранной стратегии, организационной схемы реализации проекта, структуры финансирования, распределения рисков и т.д. Это говорит о том, что единственно верного решения для проекта нет. А заморозка проекта – это результат совокупности различных фактов, решений, позиций, обстоятельств, случайных и неслучайных событий, произошедших в конкретный момент времени. Поэтому в данной статье хочу остановится именно на факторах, которые помешали запуску проекта, а не на его технических, финансовых или юридических аспектах.
Красный свет
В первую очередь стоит отметить, что в России так и не взят курс на создание сети ВСМ. Такое решение должно быть принято на самом высоком уровне, но уже многие годы убедить руководство страны в целесообразности строительства высокоскоростных магистралей не удается. Мы видим, как заявленные проекты откладываются или сокращаются.
Это можно объяснить тем, что у крупных инфраструктурных проектов, как правило, высокая стоимость, им требуется существенная финансовая поддержка государства на инвестиционной стадии и при эксплуатации, поэтому публичный партнер с большей ответственностью подходит к оценке перспектив целесообразности создания того или иного объекта.
Однако целесообразность проектов ВСМ нельзя оценить простым расчетом расходов и доходов. Она заключается в существенных социально-экономических, и, главным образом, в агломерационных эффектах, которые выражаются в налоговых поступлениях в бюджеты разных уровней. В условиях недостаточности прямых источников дохода от проекта для возврата вложенных инвестиций (частных и бюджетных) такие налоговые поступления становятся дополнительным источником и очень важным элементом экономики проекта в целом. Однако обосновать эти эффекты и заставить поверить в них сложно, даже при наличии многочисленного позитивного международного опыта строительства ВСМ. Поэтому на практике мы сталкиваемся с задержками в получении положительного решения по проекту от органов власти, тем более при большом объеме бюджетной поддержки.
На фоне отсутствия принципиального решения о строительстве ВСМ в стране и высоких финансовых рисков представители органов власти часто боятся принять «неправильное» решение: это может касаться отраслевых вопросов (например, создания ВСМ как нового вида транспорта), юридического механизма реализации проекта, привлечения тех или иных партнеров. В конечном итоге, по тому или иному вопросу не принимается вообще никакого решения, что приводит к пагубному бездействию и потери времени и денег. А в целом отсутствие права на ошибку и объективной оценки такой ошибки со стороны руководства в органах власти можно отнести к системным проблемам.
Отсутствие преемственности
Большие проекты требуют тщательной подготовки, которая растягивается на продолжительное время. За этот период выстраиваются определенные отношения с представителями органов власти, составляется и согласовывается план действий, поэтапно решаются проблемные и спорные вопросы. Однако, как только происходит смена кадров, которые участвовали в этих процессах, достигнутый результат обнуляется.
За период подготовки УВСМ несколько раз произошла смена руководителей и представителей органов власти разных уровней, которые участвовали в принятии тех или иных решений. В процессе проект менял свой вектор развития, планы, сталкивался с дополнительными трудностями и откатывался на несколько шагов назад.
Проблема заключается в отсутствии преемственности. С приходом новых людей обнуляются все задачи, планы, приоритеты. С одной стороны, для этого и происходит смена власти, но с другой стороны, это существенно затрудняет реализацию долгосрочных планов развития. Причем проблема не уникальна, с ней сталкиваются на многих проектах, УВСМ столкнулся с ней не один раз еще до заключения концессионного соглашения. И, как показывает опыт, наличие проекта в документах стратегического планирования не снимает этот риск.
Существенное влияние оказывает и смена акционеров проектной компании или руководства акционера, это может привести к блокировке деятельности на продолжительное время. С этим проект УВСМ также сталкивался. В такой ситуации немаловажное значение имеет то, насколько тщательно будет составлено корпоративное соглашение об управлении проектной компанией еще в самом начале на предпроектной стадии и какие потенциальные риски оно будет регулировать. Возможна также ситуация, при которой один из инициаторов в результате смены своего руководства теряет интерес к проекту. Это пагубно влияет на всю проведенную до этого работу и достигнутые договоренности с другими стейкхолдерами проекта. В результате интерес к проекту могут потерять все.
Изменили долгосрочные планы
Проект УВСМ удалось включить в большое количество документов стратегического планирования. Также Минтрансом России было принято решение о возможности заключения концессионного соглашения в результате подачи частной концессионной инициативы. Этого было вполне достаточно для подтверждения серьезности намерений государства в реализации проекта.
Однако в сентябре 2018 года был утвержден Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года. При этом в итоговую версию плана УВСМ не вошла, хотя в черновых вариантах проект был учтен. Практически на каждой встрече с новыми партнерами и представителями органов власти задавался вопрос о наличии проекта в плане, а тезис о необходимости включения проекта в него выдвигался как условие для перехода к более серьезному разговору.
В итоге отсутствие уральской магистрали в комплексном плане существенно притормозило ее развитие. В то же время многие проекты, включенные в план, в том числе участок ВСМ Железнодорожный – Гороховец, были отложены на неопределенный срок. В результате у участников рынка может возникнуть недоверие к системе среднесрочного планирования, что не способствует привлечению инвестиций.
Проект без РЖД
Создание УВСМ не предусматривало прямого участия ОАО «РЖД» в проектной компании. Конечно, например, вопросы технической совместимости, примыкания к существующим путям и совместной эксплуатации инфраструктуры без взаимодействия с владельцем практически всех железнодорожных путей в стране не могут быть решены. В этой части было организовано необходимое сотрудничество. Однако для вопросов структурирования проекта, привлечения финансирования, организации проектирования и строительства инфраструктуры непосредственное участие монополии необязательно.
Отсутствие крупной госкомпании в периметре корпоративных вопросов позволило проектной компании быть более гибкой и маневренной, быстро согласовывать и принимать решения, что дало определенные преимущества. В то же время проект УВСМ был лишен мощной политической поддержки со стороны головной компании холдинга, что могло сказаться на его реализации.
Прогноз на возрождение
В конечном итоге на фоне неблагоприятно складывающейся обстановки вокруг проекта обрушилась пандемия COVID-19, последствия которой расставили для инициаторов проекта приоритеты, было принято решение заморозить проект. Действие каждого из описанных выше факторов не является роковым, однако в своей совокупности и конкретной последовательности определяет судьбу проекта.
Есть надежда, что проект создания Уральской ВСМ Челябинск – Екатеринбург в ближайшее время будет возобновлен. Более того, у него есть все шансы стать пилотным участком ВСМ в России в силу своей относительно небольшой протяженности и стоимости, географического расположения и других факторов.
Государство проявляет все больше интереса к масштабным транспортным проектам, видя в них большие перспективы для развития экономики страны. Уже сейчас прослеживается готовность к инвестированию бюджетных средств в большем объеме, а не к их экономии, применяются новые методики оценки эффективности проектов, позволяющие шире взглянуть на потенциал проектов, развиваются механизмы реализации инвестиционных проектов.
Больше новостей и экспертных мнений о рынке ГЧП и инфраструктуры в нашем телеграм-канале!