В начале XIX в., воспитывая чиновников в духе честности, порядочности и скромности, стремясь содействовать очищению их от таких пороков, как фальсификация фактов в выгодном для себя свете, приукрашивание действительности в подведомственных им учреждениях, подхалимство и др., правительство в ряде случаев использовало влияние и авторитет главы верховной власти, его личный пример.
В 1802 г. во время поездки Александра I по стране по приказу многих городских «начальствующих лиц» специально строились парадные ворота, спешно улучшался внешний вид строений и улиц, устраивались иллюминации. Царя встречали толпы нарядного и «восторженного» народа. В Указе от 11 марта 1802 г. Александр I выразил неудовольствие этой практикой показного благополучия и организованными по приказу начальства картинами «всенародного ликования».
Он дал распоряжение местному начальству:
- для встреч и проводов особ императорского дома впредь жителей «по нарядам» не выводить;
- не производить спешный и некачественный ремонт дорог, а заниматься дорожным делом постоянно;
- не устраивать в городах и селах каких-либо украшений, создание которых не вызывается нуждами жителей;
- не создавать по приказу начальства однодневных уличных аллей из деревьев, вкопанных «без корней», «единственно для виду», во вред лесному хозяйству;
- не высылать на все почтово-ямские станции делегации дворян и других жителей для встречи царских особ и др.
Александр I с «сердечными соболезнованием» отмечал, что взятки в российском государстве не только существуют, но даже распространяются между теми, кто «гнушается ими и всемерно пресекать их долженствовали». Считая, что подношения оказывают разлагающее влияние на персонал административных учреждений, правительство Александра I приняло специальный Указ «О воспрещении приносить подарки Начальникам губерний и другим чиновникам». Это запрещение мотивировалось необходимостью «предупредить всякого способа к послаблениям и упущениям по службе». Тем не менее, взяточничество в первой половине XIX в. достигло широкого распространения.
Коррупцией занимались и члены императорской фамилии, члены Государственного совета, сенаторы, губернаторы и др. Особенно прославился мздоимством генерал-губернатор Правобережной Украины Д.Г. Бибиков. Правителем канцелярии генерал-губернатора был близкий к нему чиновник Н.Е. Писарев, который ежегодно облагал губернаторов края взятками до 10 тыс. руб. В 1840 г. Н.Е. Писарев получил от польских дворян взяток на сумму 46 тыс. руб., от волынских помещиков – 35 тыс.
В личную казну Архангельского губернатора В.Ф. Фрибеса поступали от откупщиков ежегодные подарки на сумму 3-4 тыс. руб. от каждого По представленным уже Николаю I сведениям из 48 губернаторов европейской части Российской империи не брали взятки с откупщиков лишь двое.
Наиболее заметное место занимало вымогательство - получение доходов по делам службы путем притеснения граждан. Были распространены всевозможные незаконные поборы посредством угроз наказанием требование подарков с помощью психического или физического воздействия на обывателей. Вымогательство было неотъемлемым элементом управления многих губернаторов В 1817 г. сенатская комиссия обнаружила, что губернатор Слободско-Украинский буквально притеснял население, устраивая продовольственные поборы.
После выступления декабристов в 1825 г. требования к госcлужащим заметно ужесточились. Была необходима «верность службе», политическая лояльность. В апреле 1826 г. Николай I поручил министерству внутренних дел затребовать от всех чиновников, находящихся на службе и ушедших в отставку, представления официального письменного обязательства-заявления о том, что «они ни к каким тайным обществам под каким бы они названием ни существовали, впредь принадлежать не будут». Состоявшие ранее в тайных обществах или просто участвующие в их собраниях были обязаны, давая подписку подробно сообщать о целях соответствующего общества и средствах их достижения. Об этом требовалось написать «чистосердечно со всею откровенностью» под угрозой того, что «сокрытие» правды будет чревато для чиновников «строжайшим наказанием как государственных преступников».
Законами от 21 апреля 1826 г. и 7 ноября 1850 г. была установлена политика на очищение административного аппарата от «политически неблагонадежных лиц». В августе 1902 г. Николай II утвердил постановление, согласно которому чиновники административных органов подлежали увольнению со службы «за политическую неблагонадежность, противодействие распоряжениям Правительства и другие несовместимые со служебным долгом поступки». Своим особым определением Сенат 30 апреля 1908 г. признал несовместимым государственную службу с революционной или оппозиционной деятельностью чиновников.
В царствование Николая I правительство подтвердило свое негативное отношение к фактам преподнесения подарков чиновникам от частных лиц и различного рода обществ. Административный аппарат первой половины XIX в. обирал население и казну с не меньшим размахом, чем их коллеги из XVIII в., в связи с чем по воле императора Сенат в 1832 г. издал Указ «О воспрещении начальствующим лицам принимать приношения от общества». Считая, что подарки или какие-либо подношения чиновникам не должны иметь место в системе государственного управления, Комитет министров, однако, предположил, что такие знаки признательности, как сооружение скульптурных памятников, установление в публичном месте портрета того или иного местного деятеля, подача приветственных адресов и т.п., могли быть допущены при уходе начальствующих лиц со службы или таком их перемещении, когда «влияние их на приносителей совершенно прекращается». На эти предложения Комитета министров Николай I наложил резолюцию: «Ни в коем случае не допускать».
Размах лихоимства побудил Николая I попытаться выяснить, кто из губернаторов не берет взяток. Среди честных губернаторов оказались всего двое – киевский губернатор Фундуклей и ровенский Радищев – сын автора книги «Путешествие из Петербурга в Москву». «Что не берет взяток Фундуклей, это понятно, потому что он очень богат, ну а если не берет их Радищев, значит он чересчур честен», – отреагировал император. В устах Николая последняя фраза, безусловно, имела горький привкус. Николай I про многих знал или догадывался, что они нечисты на руку, однако необходимость в опытных администраторах делала его снисходительным.
Заботясь о высоком нравственном облике государственных служащих, правительство обращало внимание на то, чтобы в государственном аппарате работали люди, ведущие трезвый образ жизни. На это ориентировал министерства и ведомства Указ Николая I «О нетерпении на службе людей нетрезвого поведения» (январь 1826 г.). Этим Указом руководящие должностные лица обязывались «принять за непременное правило, никого, кто нетрезвого поведения, на службе не иметь». Кроме того, от руководителей требовалось отмечать подобное в ходе аттестаций государственных служащих и фиксировать их в послужных списках. На основании постановления Комитета министров гражданские служащие, уволенные с работы и полностью отставленные от службы «за дурное поведение», подлежали отправке на жительство по месту рождения. Постановление Комитета министров было утверждено весьма характерной резолюцией Николая I, которая содержала распоряжение – «отныне впредь ни военных, ни гражданских чиновников, отставленных за дурное поведение, в столицах не терпеть, а отсылать откуда родом». На вопрос о том, как поступать с уволенными государственными служащими «дурного поведения», родившимися в Санкт-Петербурге и Москве, последовало предписание об их высылке во внутренние губернии России.
Стремясь усилить и упорядочить меры борьбы с коррупцией, правительство приняло меры по упорядочению дисциплинарных взысканий, направленных на повышение ответственности гражданских служащих, и в 1845 г. включило в новое «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных» обширную специальную главу «О мздоимстве и лихоимстве». Взяточничество квалифицировалось как преступное деяние и подразделялось на «мздоимство» и «лихоимство». «Мздоимство» - получение государственным служащим имущественной выгоды от приношения частных лиц в виде денег, ценных бумаг, вещей и т.п. за действие или бездействие в интересах взяткодателей, но без нарушения чиновниками их служебных обязанностей. «Лихоимство» - принятие служащими каких-либо даров от посетителей для решения того или иного дела в их пользу с нарушением государственных законов и норм государственной службы.
Согласно Уложению в случае принятия взятки без нарушения служебных обязанностей и законов по службе чиновник подвергался наказанию в виде штрафа в сумме двойной цены подарка или снятию с должности. Взяточничество, сопряженное с нарушением государственных законов и служебных обязанностей, было квалифицировано как злоупотребление властью и было уголовно наказуемо. За преступные действия, связанные с получением такого рода взятки, в зависимости от степени «лихоимства» чиновники лишались всех прав состояния, заключались в тюрьму сроком от года до трех лет, наказывались розгами в количестве 60-80 ударов, направлялись в исправительные арестантские роты гражданского ведомства на период от двух до шести лет, ссылались на поселение в Сибирь.
Должностные лица, виновные в вымогательстве как «высшей степени лихоимства», в соответствии со статьями Уложения подвергались либо лишению всех прав состояния, заключению на два три года и ссылке в Томскую или Тобольскую губернию, либо ссылке в «отдаленные» места Сибири с лишением всех прав состояния, либо – дополнительно – наказанию розгами и отдаче в исправительные арестантские роты гражданского ведомства на сроки от четырех до шести лет. Если вымогательство сопровождалось явным насилием, то к ним применялись дополнительные наказания в виде каторжных работ на отдельных заводах сроком шесть-восемь лет, экзекуции плетьми 40-50 ударов и наложения клейма.
Уложение о наказаниях 1845 г. предусматривало жесткие формы уголовной ответственности для взяткодателей и лиц, содействовавших мздоимству и лихоимству или участвовавших в вымогательстве взяток, в том числе предусматривало крупные штрафы, тюремное заключение, телесные наказания, ссылки на поселение в Сибирь.
Статьи о взяточничестве оставались в «Уложении о наказаниях уголовных и исправительных» в редакциях 1885 и 1903 гг., они изменялись и уточнялись, становясь более «цивилизованными». В частности, последняя редакция при сохранении довольно суровых наказаний за взятки уже не содержала таких, по сути, средневековых карательных мер, как экзекуция розгами и плетьми, наложение клейма, ссылка на каторжные работы. Тем не менее все редакции Уложения предусматривали жесткие формы уголовной ответственности государственных служащих за взяточничество.
Правительство использовало против взяточников и тем более против вымогателей уголовные и административно-правовые средства, которые активно применялись на практике.