В свете реализации государственной политики по созданию благоприятной окружающей среды, намеченной в России до 2030 г., и утвержденной Президентом России 30.04.2012г., усилилась дискуссия в науке экологического и земельного права по проблемам управления и реализации функции государства по земельному надзору. В современных капиталистических условиях динамично развивающегося земельного рынка, изменений форм собственности недвижимого имущества и субъектов земельных правоотношений, на территории России, значительно увеличилось количество правонарушений в сфере оформления актов на земельные участки, нецелевого и нерационального использования земельных участков, неуплаты земельного налога и т.д.
Для реализации положений Конституции РФ были разработаны механизмы, обеспечивающие реализацию программы охраны земель, такие как государственный земельный надзор и муниципальный земельный контроль.
Осуществление земельного контроля и надзора является одной из основных функций государства.
Понятия и правовые основы государственного земельного надзора устанавливаются статьей 71 Земельного кодекса РФ.
При этом Постановлением Правительства РФ №1 от 02.01.2015г. было утверждено Положением о государственном земельном надзоре.
Согласно п. 2 вышеназванного Положения, государственный земельный надзор осуществляется следующими службами:
1) Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр);
2) Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор);
3) Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) и их территориальными органами.
Так же Положением о государственном земельном надзоре регулируются полномочия служб в рамках государственного земельного надзора и порядок проведения соответствующих проверок.
При выявлении правонарушений или несоответствий сведений нормативным документам, данные федеральные службы дают возможность правонарушителям исправить ситуацию и привести все в соответствии с нормативной документацией. Если это требование игнорируется нарушителем, назначается административная и другие виды ответственности.
В соответствии с указанным положением уполномоченные надзорные органы осуществляют наблюдение за выполнением требований в следующих сферах:
· самовольное занятие земельного участка или ее неправомерное использование;
· оформление аренды либо приобретение земельного надела, внесение изменений в права пользования земельными участками;
· использование земель, находящихся в муниципальной или государственной собственности по их закрепленному назначению;
· уход за участками земли и осуществление действий, необходимых для поддержания их состояния или улучшения характеристик земли;
· сохранение плодородного слоя земли, препятствие его незаконному перемещению или уничтожению;
· проведение охранных мероприятий в сфере защиты от воздействия стихий – воды и ветра;
· соблюдение требований эксплуатации наделов в специальных зонах: лесах и прилегающих к водоёмам территориях;
· безопасное обращение с ядохимикатами и удобрениями;
· выполнение требований законодательства об использовании земельных участков и соблюдение всех установленных правил в сфере земельных отношений.
Органы, осуществляющие государственный земельный надзор, обладают соответствующими правами, которые установлены ст. 71 ЗК РФ, а именно:
1. Проводить проверки как плановые, так и внеплановые.
2. Направлять в государственные или муниципальные органы, юридическим и физическим лицам, и предпринимателям письменные требования о предоставлении необходимой для проведения проверок документации.
3. Посещать соответствующие земельные участки, беспрепятственно со стороны проверяемых субъектов. При этом инспектор должен иметь при себе удостоверение и официальный документ, подтверждающий назначение проверки.
4. Оформлять акты проверок и иные документы по результатам проведённых проверок.
5. Привлекать сотрудников органов МВД РФ в целях предотвращения и пресечения противоправных деяний (действий и бездействий).
6. Результаты проверок оформлять в виде предписаний и контролировать их исполнение.
7. При возникновении проблем или спорных моментов привлекать к проведению проверок соответствующие организации и экспертов.
8. Направлять в органы самоуправления предложения о приведении ими нормативных документов в соответствие с земельным законодательством.
9. Осуществлять полномочия, установленные Федеральными законами (ст. 9 Конституции РФ).
Все проверки должны проводиться с неукоснительным соблюдением положений Федерального закона № 294 от 26.12.2008г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Отличие надзора от контроля заключается в цели проведения мероприятия. Цель контроля заключается не только в достижении правопорядка и законности в земельных правоотношениях, но и в обеспечении целесообразности и эффективности использования земельных ресурсов.
В отличие от контроля, цель надзора состоит в точном и неуклонном исполнении законов, для которого не так важна оценка целесообразности совершенных действий и принятых актов. При осуществлении надзора государственный орган не может вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность субъекта надзора.
Рядом статей Федерального закона № 242 от 18.07.2011г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», государственный земельный контроль был превращен в надзор, совместно с другими видами контрольной деятельности в сфере природных ресурсов. В результате анализа можно сделать вывод, что властные полномочия в области регулирования контролирующей деятельности государства уменьшались.
При анализе полномочий органов, которые осуществляют государственный земельный надзор, можно сделать вывод о приоритете Росреестра над другими службами, так как его должностные лица являются государственными инспекторами по использованию и охране земель. Из этого можно заключить, что другие органы, призванные осуществлять надзор в этой сфере, а именно Россельхознадзор и Росприроднадзор, точнее их сотрудники, не имеют право привлекать к административной ответственности граждан и организации на основании ст.23.21 и п.29 ч.2 ст.28.3 КоАП РФ.
Соответственно, названные органы превышают свои полномочия, и в дальнейшем это будет способствовать появлению правовых коллизий, которые могут привести к оспариванию действий сотрудников этих служб в судебном порядке, тем самым снижая и теряя доверие общества к власти.
Увеличивается количество выявленных нарушений в области земельного законодательства, что говорит о низком правосознании общества и недоверием к государственным органам. Разрешение указанной проблемы возможно путем разъяснений, как письменных, так и устных со стороны компетентных органов, общих собраний, бесед, посвященных проблемам в сфере земельных правоотношений.
Еще одним фактором, который влияет на увеличение правонарушений, является низкий размер штрафов, предусмотренных законодательством. Соответственно, юридическим лицам и гражданам - правонарушителям проще заплатить штраф, чем исправлять допущенное нарушение. Однако, в марте 2015 года были внесены изменения, и размер штрафных санкций значительно вырос, примерно в 3–4 раза, что можно считать прогрессивной мерой со стороны государства.
При этом нерешенной остается проблема улучшения материально-технической базы и инвентаря, нужного для правильно осуществления деятельности при совершении проверок, с целью их точного содержания, что поможет исключить появление некорректных данных.
При переходе от государственного надзора к муниципальному контролю, необходимо заметить, что такой же институт в экологическом праве был отменен из-за малой эффективности его реализации. Рассмотрим данный механизм в сфере земельных отношений. Объекты муниципального земельного контроля определены неоднозначно и расплывчато, органы местного самоуправления не имеют прав для привлечения и осуществления мер административного характера. Соответственно, меры воздействия муниципального контроля имеют низкий уровень эффективности.
До сих пор в законодательстве нечетко определен сам предмет муниципального земельного контроля, а именно: основным нормативно-правовым актом по руководству осуществления контроля является Земельный кодекс РФ. В нем отсутствует четкий перечень задач муниципального земельного контроля, какие полномочия имеют органы местного самоуправления. Таким образом, даже сам предмет контроля не определен, хотя и указано, что он «осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации».
Соответственно, при осуществлении муниципального контроля в сфере
земельных отношений допускается много ошибок из-за пробелов в законодательстве. Эти правовые коллизии и несовершенство земельного законодательства, необходимо решить органам государственной власти, во избежание «неправомерности и незаконности».
Таким образом, отношения, касающиеся использования земельных участков, требуют постоянного контроля со стороны государства. С целью пресечения неправомерных действий в данной сфере создан государственный земельный надзор. Он заключается в следующем:
1. Выявление нарушений.
2. Недопущение повторения неправомерных действий.
3. Контроль сохранности земель и их состояния.
4. Наказание виновных.
Все это позволяет сохранить территориальный потенциал Российской Федерации в надлежащем виде.