И без всяких конституционных новаций современное законодательство предусматривает различные территории с особенностями управления, не говоря уже о просто режимных объектах типа воинских частей, территории которых могут занимать квадратные километры.
К территориям со спецификой управления, преимущественно муниципального, и организации публичной власти в настоящее время относятся: наукограды, ЗАТО (закрытые административно-территориальные образования), территория инновационного центра «Сколково», территории опережающего социально-экономического развития, территории инновационных научно-технологических центров. Три последних типа мы упомянули только из-за перераспределения полномочий федеральных, региональных и местных органов на этих территориях. Относить к таким территориям приграничные муниципалитеты нет особого смысла: только лишь из-за права вводить должность лица, уполномоченного заниматься пограничными вопросами.
При этом все вышеперечисленные территории не являются федеральными по характеру управления: на них распространяется юрисдикция отдельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а структура органов местного самоуправления не является особенной.
Вероятно, уникальной в отношении публичного управления является территория Байконура, арендуемая у Казахстана. Она больше походит на федеральную (быть может из-за того, что физически не находится на территории ни одного субъекта федерации).
Город черной земли
Город Байконур (до 1996 г. – Ленинск), основанный ещё в 1955 г., является арендуемой нами казахстанской территорией. Россия и раньше арендовала иностранные территории для государственных нужд, в основном военных: Порт-Артур и порт Дальний (Китай), территория в районе Порккала-Уэд (Финляндия).
Формирование органов управления города Байконура и особенности их деятельности установлены Договором аренды комплекса «Байконур» между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан, заключенным в далеком 1994 году, и Соглашением между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о статусе города Байконур, порядке формирования и статусе его органов исполнительной власти от декабря 1995 года.
Согласно п. 6.8 Договора аренды Байконура глава администрации города назначается совместно Президентом России и Президентом Казахстана по представлению российской стороны. Правительство России формирует городскую администрацию.
Полномочия главы администрации города определены пунктом 1 статьи 7, статьями 8, 9 Соглашения о статусе города. Действующий глава администрации города Байконур Бусыгин Константин Дмитриевич.
Представительный орган не создается. При этом жители города вправе инициировать референдумы, проводить собрания, конференции по месту жительства, а также организовывать ТОСы и формировать Общественный совет города.
Финансирование жизнедеятельности Байконура и содержания его инфраструктуры осуществляется за счет средств российского бюджета. Казахстан участвует в финансировании с целью обеспечения социальных прав своих граждан. В отношении военнослужащих, лиц гражданского персонала Российской Федерации и членов их семей применяется законодательство Российской Федерации, и действуют ее компетентные органы. Расходование средств городского бюджета осуществляется при участии и под контролем Российско-Казахстанской межправительственной комиссии по комплексу «Байконур». Отчет об использовании средств бюджета города утверждается Правительством России.
Для обеспечения избирательных прав российских граждан в городе сформирована территориальная избирательная комиссия.
Конечно, город Байконур хоть и походит на федеральную территорию, но это всё-таки не она, так как находится за пределами самого государства.
И, да, на территории космодрома проводят экскурсии.
Коламбия, но не пикчерз
Вероятно, самая известная федеральная территория – это Федеральный округ Колумбия, где находится Вашингтон. Все, кто учил английский в школе, помнят про Washington, D.C.
Округ был сформирован из-за Конгресса, а точнее из-за положения статьи 1 Конституции США, требовавшего, чтобы Конгресс заседал на территории, переданной ему штатами. Согласно Акту о местопребывании 1790 г. для размещения американского правительства был выбран округ на реке Потомак. Здесь мы опустим различные исторические перипетии выбора земельного участка для округа, изменений его статуса, про которые можно прочитать в популярной исторической литературе. Отметим лишь то, что в 1871 г. произошло объединение городов Вашингтон и Джорджтаун и окружной территории в единое образование, а к 1878 город разросся до границ федерального округа.
Поскольку округ – федеральная территория, Конгресс обладает в отношении неё всей полнотой власти. В 1973 г. был принят специальный закон об управлении Округом Колумбия, согласно которому жители округа получили право избирать органы местного самоуправления: мэра и Совет округа.
Совет округа состоит из 14 депутатов (занято 13 мест), избираемых на четырехлетний срок. Текущий состав был избран в ноябре 2018 г., подавляющее большинство мест за Демократической партией. Председатель Совета Фил Мендельсон.
Совет округа имеет ограниченную компетенцию. Так, он не вправе: вводить налоги для граждан, работающих на территории Округа, но проживающих за его пределами, изменять состав и подведомственность местных судов, предоставлять государственный кредит для частных проектов и др.
Мэр Округа также избирается на четырехлетний срок без ограничения числа сроков. Несмотря на это, лишь один человек Марион Барри (1936-2014) занимал этот пост четыре срока, из которых три срока подряд. Последние выборы прошли в 2018. В настоящее время эту должность занимает Мюриэль Баузер.
Вследствие своего федерального статуса Округ не имеет «своего» сенатора, а его представитель в Палате представителей не имеет голоса.
«Признайте племя тапи…»
По похожей на американскую модели построены федеральные столичные территории в Австралии, Нигерии, Индии, Малайзии и Пакистане. Последний до 2018 года в себя также племенные территории федерального управления.
К племенным территориям федерального управления Пакистана относились: племенные территории в составе округов Пешавар, Кохат, Банну, Лакки Марват, Дера-Исмаил-Кхан и Танк, а также управы (agencies) Баджаур, Оракзаи, Мохманд, Кхубер, Куррам, Северный Вазиристан и Южный Вазиристан. Пакистанский президент обладал широкими полномочиями по регулированию отношений на племенных территориях. Ни один закон федерального парламента не мог применяться на племенных территориях без прямого указания Президента Пакистана. На племенные территории не распространялась юрисдикции Верховного и Высокого судов. Все споры на данных территориях были подведомственны племенным джиргам (советы старейшин).
Однако особый статус племенных территорий прекращается.
Исламабад – федеральная столичная территория – сравнительно молодой город: основан в 1961 г. после принятия решения о переносе столицы из города Карачи.
Администрация столичной территории формируется согласно президентскому указу 1980 г. Начальник Администрации столичной территории Амер Али Ахмад.
В Национальном собрании столичная территория имеет норму представительства 2 депутата, а племенные территории федерального управления имели 12 депутатов, без женской квоты.
«Узнайте ту дхарму…»
Союзные территории – केन्द्र-शासित प्रदेश – так в Индии именуются территории, находящиеся под управлением федеральных властей. Всего таких территорий, включая Дели, 8: Андаманские и Никобарские острова, Лакшадвип, Дадра и Нагар-Хавели и Даман и Диу, Джамму и Кашмир, Пондичерри, Ладакх, Пондичерри, Чандигарх. Их перечень указан в приложении первом к индийской конституции.
Все индийские штаты оформлены «сверху», и федеральная власть может в любой момент изменить их статус на союзную территорию. Это, к примеру, произошло со штатом Джамму и Кашмир, который утратил свой статус в прошлом году. Причина преобразования, вероятно, кроется в том, что это место является зоной противостояния террористическим группам, прибывающим из соседнего Пакистана. Да и само установление индийско-пакистанской границы в этом районе сопровождалось боестолкновениями.
Вероятно, из-за пограничных споров с тем же Пакистаном, а также в связи с физико-географическим положением союзной территорией стал Лакшадвип, образованный в 1956. Он располагается на Лаккадивских, Аминдивских островах и острове Миникое (всего 36 островов, 10 из которых обитаемы). Естественно, острова представляют собой зону активного туризма. Руководство территорией осуществляет Администратор Шри Динешвар Шарма. Представительного органа на данной союзной территории нет.
Однако самой экзотической союзной территорией Индии являются Андаманские и Никобарские острова, жители которых только и «ждут» туристов. На этих островах проживают племена, племен довольно находящиеся практически доисторической стадии развития: например, племя шомпенов не знает способов добычи огня. При этом многие агрессивны, поэтому въезд на некоторые острова запрещен. К настоящему времени для туристов доступно 30 островов. Административный центр островов – Порт-Блэр. Управляет этой территорией лейтенант-губернатор Девендра Кумар Йоши, назначенный в 2017 году. Представительного органа на данной союзной территории также нет.
Союзные территории Индии управляются Президентом через назначаемых им администраторов. Президент может назначить губернатора штата администратором прилегающей к данному штату союзной территории.
«Расскажи мне про Австралию, мне безумно интересно…»
Единственное в мире государство, занимающее полностью целый континент, Австралийский Союз не может не иметь федеральных территорий. В Австралии их две – столичная (которую мы описывать уже не будем, поскольку модель сходна с Исламабадом), и Северная территория.
Законодательную власть в Северной территории осуществляет Парламент, состоящий из Законодательного собрания и Руководителя Северной территории. Последний назначается Генерал-губернатором Австралии. В настоящее время должность Руководителя Северной территории – высшее должностное лицо – занимает Вики О’Алорэн.
Руководитель вправе распускать Законодательное собрание и назначать новые выборы, назначать министров правительства Северной территории, назначать судей и даже обладает правом помилования.
Законодательное собрание состоит из 25 депутатов, избираемых по преференциальной (рейтинговой) системе. Последние выборы состоялись в 2016 году, новые ожидаются в августе этого года. Законы, принятые Законодательным собранием, могут быть отменены федеральным правительством.
В 1998 году на Территории проходил референдум по вопросу преобразования в обычный штат, но граждане почему-то проголосовали против.
Некоторые выводы
На основе иностранного опыта можно выделить четыре группы причин образования федеральных территорий:
1) особый статус столичного региона (Австралия, Индия, Малайзия, Нигерия, Пакистан, США);
2) особенности национального размежевания (Индия, Пакистан);
3) отдаленность территорий от основной части страны (Австралия, Индия)
4) пограничные конфликты (Индия).
Конечно, для России в текущих политических условиях при действующей Конституции ни одна из этих групп не является актуальной. Хотя всё, что отдалено от Москвы, иногда напоминает племенные территории федерального управления со своими джигами.
Причины образования федеральных территорий в России по непринятому пока и неизвестному федеральному закону скорее будут иными. Вероятно, это реализация каких-либо масштабных прорывных проектов, обеспечение безопасности, в т.ч. приграничных территорий и тому подобное. В качестве основания для образования федеральной территории может быть установлено и её развитие. Для субъектов федерации выгодно, если расходы на развитие каких-либо территорий, в особенности убыточных возьмет на себя федеральный центр. Возможно, регионы потеряют часть избирателей, проживающих на федеральных территориях.
Конечно, при образовании федеральных территорий органы их управления должны формироваться либо исключительно федеральными органами государственной власти путем назначения, либо этими же органами, но с участием жителей территории (элемент выборного начала). В связи с этим актуальной моделью управления выступает город Байконур.
Впрочем, предметно обсуждать введение федеральных территорий можно будет лишь после в ступлегния в силу конституционных поправок.
Гарегин Митин,
партнёр Консалтингового бюро Т&М
#политика #конституция рф #власть #реформы