Наступление на нашу страну COVID-19 трудно сдержать. Однако создаётся впечатление, что власти не имеют какого-либо чёткого алгоритма противостояния инфекции. По крайней мере свои планы по введению новых ограничений, которые обязательно последуют в свете неутешительных прогнозов (за последние сутки выявлен 6 361 случай заболевания), власти держат в секрете. Разбираемся и строим прогнозы на основании действующих норм закона.
Какие ещё полномочия властей предусмотрены законом?
Базовым актом для властей в создавшейся ситуации является ФЗ №68 «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Статья 4.1 этого закона содержит правила работы и полномочия органов власти в условиях возникновения или угрозы возникновения ЧС. Пункт 10 этой статьи устанавливает, что при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации высшее должностное лицо субъекта РФ, а также иные должностные лица в зависимости от уровня реагирования, могут принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Например:
❌ограничивать доступ людей и транспортных средств в зону ЧС или на территорию, на которой существует угроза возникновения ЧС;
❌определять порядок использования транспортных средств, средств связи и иного имущества в том числе организаций;
❌приостанавливать деятельность организации.
Органам власти субъектов предоставлено право осуществлять меры, обусловленные развитием чрезвычайной ситуации, но не ограничивающие прав и свобод человека и гражданина.
В целом политика федеральных властей в последнее время имеет тенденцию к всё большему расширению правомочий региональных властей. Взять хотя бы Указ Президента РФ от 02.04.2020 №239. Этот акт предоставляет чрезвычайно широкие полномочия именно органами государственной власти регионального уровня, а если быть точнее - высшим должностным лицам субъектов Федерации. Следовательно, дальнейших мер следует ждать именно от них.
Статья 11 Закона о защите от ЧС закрепляет полномочия региональных властей при введении режимов повышенной готовности или ЧС. Среди прочих организационных полномочий закон даёт им право устанавливать обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.
Какие есть идеи будущих ограничений?
Таким образом, исходя из анализа положений закона, приведённых выше, можно сделать вывод, что ожидающие нас ограничения:
✅ будут введены губернаторами и главами субъектов РФ;
✅ коснутся вопросов ограничения доступа на территории соответствующих субъектов (к этой категории относятся все возможные ограничения передвижения по субъектам, карантинные меры приезжающих в регион из неблагополучных областей);
✅ установят дополнительные ограничения деятельности организаций различных форм собственности;
✅ затронут порядок использования транспортных средств и средств связи;
✅ не затронут иных прав и свобод граждан (см. подпункт д) п. 10 ст. 4.1 закона).
С учётом приведённых выше характеристик в условиях введённого режима повышенной готовности считаем, что все возможные по закону ограничения в Московском регионе уже введены, а ожидать можно в ближайшее время расширения действия уже существующих: например, в Москве может быть расширено действие цифровых пропусков и на случаи, когда гражданин покидает своё жилище и не использует при этом транспорт.
Не так давно в СМИ обсуждалось предложение мэра Москвы о том, что бы распространить практику цифровых пропусков на другие регионы РФ. Вполне вероятно, такой вариант развития событий реален в обозримом будущем. Однако остаётся два немаловажных вопроса: необходимость таких жёстких мер в регионах, где масштабы распространения инфекции не так велики, как в столичном регионе, а также наличие технической возможности во многих регионах для внедрения этого новшества. Положительным опытом внедрения электронных пропусков может похвастаться разве что Нижегородская область. В других регионах, где и вводятся пропуска (Кубань и Ставрополье, например), они являются бумажными, и ответственность за их оформление возлагается на организации или местную администрацию.
А если введут режим ЧС?
В случае эскалации ситуации с распространением в ряде регионов России COVID-19, вполне вероятен сценарий введения ЧС. Чем же этот режим отличается от уже введённого на территории всей Российской Федерации режима повышенной готовности?
И тот, и другой режимы являются режимами функционирования органов государственной власти, однако первый вводится при угрозе возникновения ЧС, а второй - при возникновении и ликвидации ЧС. Таким образом, режим повышенной готовности от режима ЧС отличается в первую очередь тем, что в рамках первого деятельность властей сфокусирована на предотвращении ЧС, а в рамках второго - на ликвидации.
Закон о защите от ЧС предусматривает, что для ликвидации ЧС Президентом РФ могут быть привлечены вооруженные силы РФ; то есть введение войск допустимо лишь при введении режима ЧС и на основании указа Президента.
При ликвидации ЧС регионального или межрегионального масштаба (то есть уже в рамках режима ЧС) происходит использование федеральных, региональных и местных финансовых резервов для оказания единовременной материальной помощи и выплату пособий гражданам. По закону обеспечение понесенных регионами расходов на указанные цели может обеспечиваться за счет средств федерального бюджета. Организации же всех форм собственности участвуют в ликвидации чрезвычайных ситуаций за счет собственных средств.
За чей же счёт оказывается помощь? Согласно рекомендациям Минфина от 18.10.2019 №06-07-18/77032 (официально документ опубликован не был), должен быть сформирован резервный фонд высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (далее - Резервный фонд ВИОГВ). Резервный фонд ВИОГВ создается в расходной части бюджета субъекта РФ, то есть формируется он за счёт собственных средств субъекта, а не из средств федерального бюджета.
Именно за счёт средств этого фонда Минфин и предлагает компенсировать расходы региональных властей на ликвидацию ЧС, в том числе и в части поддержки граждан.
Рассмотрим, что же происходит с формированием данных фондов в субъектах. Например, в Москве существуют положения, согласно которым резервный фонд формируется за счёт средств организаций, находящихся в зоне ЧС и за счёт страховых фондов. И лишь при недостаточности этих средств, в течение полутора месяцев московские власти выделяют средства из московского резервного фонда.
Таким образом, федеральный закон не гарантирует, а лишь допускает выделение средств на ликвидацию ЧС из федерального бюджета, а региональные резервные фонды на эти цели в достаточной степени не сформированы. То есть финансовое бремя ликвидации ЧС (в случае введения режима ЧС в Москве) ляжет на плечи граждан и организаций. Никакой специальной поддержки предприятиям и бизнесу режим ЧС не предполагает. А ко всем прочим обеспечивающим порядок на улицах должностным лицам добавятся войска.
Итог
Следует отметить одну особенность российского законодательства - оно очень ситуативно, то есть изменения вносятся, как правило, под влиянием момента. С позиции теории права эта тенденция скорее отрицательная, чем положительная, поскольку создаёт множество казуистических норм, вносящих путаницу в правоприменительную практику.
На деле же для нас в настоящий момент это означает то, что в любой момент в экстренном порядке действующее законодательство может измениться. На своём канале мы продолжим следить за актуальными изменениями.