В этой статье - я еще раз выстрою прямую логическую цепочку из положений законодательства РФ, из которой будет видно, что без введения режима чрезвычайной ситуации - те ограничения, которые сейчас везде введены - незаконны. Это будет наиболее целостная, развернутая и аргументированная версия.
1. Статья 55 Конституции РФ.
Пункт 3. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства."
Отсюда мы делаем два вывода. Первый: права и свободы .. могут быть ограничены, то есть, это допустимо в принципе. И второй: ограничения эти могут быть установлены федеральным законом. Что это значит? Ведь, например, при введении режима чрезвычайного положения - ограничения на свободу передвижения вводятся указом президента, а не федеральным законом?! Все верно - указом президента. Однако право издать подобный указ - о введении режима чп - президент получает именно из федерального закона, в котором указаны его полномочия, и, в частности, право вводить ограничения свободы передвижения.
2. Какой федеральный закон посвящен праву граждан на свободу передвижения?
Вот он: ФЗ от 25.06.1993 5242-1, "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации"
В статье 8 данный закон задает исчерпывающий перечень мест и ситуаций, когда данное право может быть ограничено:
- в пограничной зоне;
- в закрытых военных городках;
- в закрытых административно-территориальных образованиях;
- в зонах экологического бедствия;
- на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности;
- на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение.
К сегодняшней ситуации в этом перечне относится предпоследний пункт, опасность распространения инфекционного заболевания у нас есть, и вроде бы какие-то особые условия и режимы проживания и хозяйственной деятельности - тоже есть. Данный пункт - устанавливает, в отличие от предыдущего, возможность ограничения конкретного права граждан - права на свободу передвижения, и указывает условия, при которых данное ограничение может быть введено. Теперь нам надо увидеть, какой именно федеральный закон посвящен ситуациям с опасными инфекционными заболеваниями, какие он вводит понятия, кому какие дает полномочия.
3. Мэр Москвы, для законодательного обеспечения своих ограничивающих указов, выбрал федеральный закон № 68-ФЗ от 21.12.1994, «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Что значит "для законодательного обеспечения"? Дело в том, что мэры, губернаторы - являются представителями исполнительной власти. Их полномочия заданы федеральным и местным законодательством. Мэр не может взять и просто издать указ: "каждую субботу повелеваю собирать весь народ в центральных парках районов и устраивать обряд изгнания бесов" - он должен обосновать, на основании каких имеющихся законов, на основании каких полномочий, и с какой целью - он издает тот или иной указ. Делается это в специальном разделе указа, преамбуле. Так вот, указ мэра Москвы №12-УМ от 5 марта вводит режим повышенной готовности к чрезвычайной ситуации. В преамбуле данного указа говорится о том, что он был издан "в соответствии с подпунктом «б» пункта 6 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» 68-ФЗ от 21.12.1994 года."
В дополнение к данному указу - вышли еще несколько указов, с изменениями и дополнениями: указ № 21-УМ от 16 марта 2020, о внесении изменений, указ мэра Москвы № 34-УМ о дополнительных ограничительных мерах от 29 марта 2020, указ № 44-УМ от 18.04.2020, указ № 47-УМ от 21.04.2020... - ситуация меняется, и дополнительными указами - исполнительная власть корректирует первоначальные положения указа от 5 марта.
И вот здесь у нас возникают несколько правовых коллизий.
Первая правовая коллизия: федеральный закон № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» - я его для краткости буду называть "о ЧС" - был очень серьезно дополнен и расширен 31 марта 2020 года Госдумой и Совфедом (да-да, за один день обеими палатами!), 1 апреля изменения подписаны Президентом и вступили в силу. Однако указ мэра, ссылающийся на данный ФЗ - был издан 5 марта, а потом дополнен 16 марта и 29 марта - значит, три этих указа мэра ссылаются на предыдущую версию ФЗ №68, действовавшую до 1 апреля 2020 года. Здесь мы перейдем на следующую нестыковку.
Вторая правовая коллизия. Федеральное законодательство РФ - представляет собой сложную систему положений, ссылающихся друг на друга, проистекающих одно из другого, и взаимосвязанных. Поэтому федеральные законы, посвященные конкретным вопросам - содержат в начале перечень основных понятий, общих положений, вводимых и описываемых данным законом. Касательно основных конституционных прав граждан - общий подход законодательства таков, что они должны соблюдаться повсеместно, а их ограничение - является исключительной мерой. Поэтому ситуации, когда данные ограничения (конституционных прав) допускаются - выделяются законодательством, как особые режимы (жизнедеятельности граждан) - то есть, режимы с особым правовым статусом; ввиду исключительности - каждый такой режим имеет исчерпывающее определение и описание в соответствующем ФЗ. Это абсолютно логично - если какой-то федеральный закон в качестве исключительной меры прибегает к приостановлению действия положений Конституции, Основного закона страны - порядок и сроки этого применения этой исключительной меры должны быть описаны описаны подробно и четко.
В качестве примера можно взять Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении", в котором все аспекты данного режима раскрыты широко и подробно. (http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_31866/)
Федеральный закон № 68-ФЗ о чрезвычайных ситуациях - в духе федерального законодательства, подробно освещает вопросы, связанные с предотвращением, наступлением ЧС, ликвидацией последствий ЧС, описывает порядок действий, оргструктуру, права и обязанности, ответственность госорганов и граждан. Статья первая данного закона называется "Основные понятия", и описывает ее термины: "чрезвычайная ситуация", "критически важный объект", "зона чрезвычайной ситуации", "режим функционирования органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" и т.д.
Режима повышенной готовности к чрезвычайной ситуации - среди описываемых в этой статье основных понятий - нет! Что это означает? Неужели режим, подразумевающий ограничение конституционных прав граждан, что является мерой исключительной - не должен быть четко определен в федеральном законе, которым вводится?! Должен, правильно!
Отсутствие его определения среди основных понятий - четко указывает на то, что этот режим в их число не входит, поскольку особым режимом не является, специальных правовых статусов - не вводит. Уже это - указывает, что ограничения права граждан на свободу передвижения - в данном режиме не должны иметь место.
Так и есть. Вернее, так и было, до 1-го апреля 2020 года - данный режим косвенно был упомянут в одной из статей ФЗ № 68 при описании степеней готовности госорганов в случае возникновения угрозы ЧС, как вводимый именно для этих самых госорганов.
Было. Потому что в скороспелых корректировках, введеных 1 апреля 2020 года, в ФЗ № 68 внезапно появились пункты, существенным образом меняющие положения данного ФЗ. Законодатели (Госдума), не внеся режим повышенной готовности к чрезвычайной ситуации в статью 1 "Основные понятия", в других статьях - постарались создать правовую базу для того, чтобы этот режим предстал как режим с особым правовым статусом, где власти наделяются полномочиями на введение особых мер и ограничений, а граждане - обязываются данные меры и ограничения соблюдать.
Если читатель следил за тем, как я раскрываю данную тему - то для него сейчас должен быть очевиден правовой и юридический коллапс у тех, кто инициировал данные изменения..
В данном месте я считаю уместным напомнить о первой правовой коллизии - о том, что указ мэра от 5 марта 2020, вводящий режим повышенной готовности и связанные с ним ограничения, основывался на ФЗ №68, который на тот момент давал исполнительной власти такие полномочия (ФЗ № 68 от 21.12.1994, ст. 4.1, п10):
а) ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, а также в зону чрезвычайной ситуации;
б) определять порядок разбронирования резервов материальных ресурсов, находящихся в зоне чрезвычайной ситуации, за исключением государственного материального резерва;
в) определять порядок использования транспортных средств, средств связи и оповещения, а также иного имущества органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций;
г) приостанавливать деятельность организации, оказавшейся в зоне чрезвычайной ситуации, если существует угроза безопасности жизнедеятельности работников данной организации и иных граждан, находящихся на ее территории;
д) осуществлять меры, обусловленные развитием чрезвычайной ситуации, не ограничивающие прав и свобод человека и гражданина и направленные на защиту населения и территорий от чрезвычайной ситуации, создание необходимых условий для предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации и минимизации ее негативного воздействия.
Здесь надо отметить два момента: "ограничивать доступ на территорию" - можно тем, кто на ней не находится сейчас, но стремится туда попасть. Тем, кто УЖЕ имеет доступ на территорию, то есть, находится на ней - этот доступ ограничить нельзя, невозможно физически, они уже там. Вернее, можно - если данных граждан с этой территории сначала изъять - тогда их туда потом - можно будет не пускать.
Второй момент - пункт (д) наделяет местные власти полномочиями осуществлять неопределенные меры, направленные на защиту населения и территории от чрезвычайной ситуации. Вводя при этом два условия - "меры, обусловленные развитием чрезвычайной ситуации", и "не ограничивающие прав и свобод человека и гражданина". То есть, для того, чтобы власти могли прибегнуть к этим мерам, чрезвычайная ситуация должна развиваться (то есть, ухудшаться - если это пожар, то его площадь должна возрастать, эпидемия - количество пораженных расти, и т.д.); и в своих полномочиях власти ограничиваются - ограничивать права и свободы граждан (в том числе, право на свободу передвижения, право на труд, и т.д.) - они не могут.
Вот на данном законодательном базисе изначально основывался указ мэра от 5 марта.
Следующим логическим шагом мог бы быть подробный анализ текста данного указа, а также указов, его дополнявших, с целью четкой и окончательной фиксации его несоответствий федеральному законодательству, но данную возможность я оставлю на усмотрение прокуратуры, если она прибегнет к своим прямым обязанностям и разберет данный указ.
Сам же я - хотел бы продолжить оценку ФЗ №68, а именно - тех правок, которые были в него внесены 1 апреля 2020 года (закон, вносящий эти правки - федеральный закон от 01.04.2020 № 98-ФЗ ""О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций".
Приведу несколько прямых цитат этих поправок.
статью 10 дополнить подпунктами "а.1" и "а.2" следующего содержания:
"а.1) принимает решение о введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на всей территории Российской Федерации либо на ее части в случае угрозы возникновения и (или) возникновения чрезвычайной ситуации федерального или межрегионального характера;
а.2) устанавливает обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации;";
(Речь идет о полномочиях Правительственной комиссии по ЧС)
5) главу II дополнить статьей 11.2 следующего содержания:
"Статья 11.2. Полномочия избирательных комиссий по принятию решения об отложении голосования на выборах, референдумах при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации
При введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в целях защиты жизни и здоровья граждан Российской Федерации голосование на выборах, референдумах может быть отложено по решению соответствующей избирательной комиссии в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".";
(Особо комментировать нечего, просто теперь голосование можно отменять и из-за угрозы распространения заболеваний)
6) абзац пятый статьи 19 изложить в следующей редакции:
"выполнять установленные в соответствии с настоящим Федеральным законом правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации;"
(статья 19 - обязанности граждан).
Особым мракобесием от этих правок веет в связи с тем, что все законодательные нормы, вводящие некие ограничения и обязательства для граждан (для иллюстрации можно обратиться к уже упомянутому закону №3 ФКЗ о чрезвычайном положении) - отдельной статьей освещают права граждан, параллельно с их обязанностями. Так вот, этими правками - никаких дополнений в статью ФЗ №68, посвященную правам граждан (статья 18) - внесено не было..
Все бы было так плохо и мрачно - однако презрение законодателей к духу и нормам системы федерального законодательства - в этом случае сыграло с ними злую шутку. Торопясь создать законодательную основу для превращения режима повышенной готовности к чрезвычайной ситуации в особый режим, режим с особым правовым статусом - они постарались наделить власти - Правительство и глав субъектов Федерации - расширенными полномочиями, обязательными к выполнению гражданами. Однако они не учли, что система федеральных законов - это не примитивные десять заповедей, где любую можно подправить, исказив смысл - и на остальных девяти это не скажется. Федеральные законы взаимосвязаны, и для того, чтобы в этой системе возникла новая понятийно-правовая сущность - недостаточно, чтобы одним из законов она была введена и кое-как описана. Вся конструкция федерального законодательства - должна предполагать возможность и пространство для возникновения данной сущности, и подтверждать ее реализацию. А вот с этим у режима повышенной готовности - проблемы. Нет, правительство и местные власти - действительно наделены этим законом правом устанавливать некие правила, которые граждане обязаны выполнять (да и тут, кстати, ограничения прав граждан - допускаются лишь на отдельных территориях и в населенных пунктах, помните, в начале это было упомянуто в ФЗ 5242-1? - то есть, если правительство решило придумать некие правила поведения, обязательные для всех регионов страны, общероссийские, - то ограничения права на свободу передвижения в таких правилах быть не может). Правила они устанавливать - могут. Но вот полномочиями ограничивать права и свободы граждан, в частности, их право на свободу передвижения, а также право на труд - данный ФЗ №68, даже после внесенных правок - ни правительство, ни местные власти - не наделил, особый правовой статус для данного режима - не установил. Ибо наделение властей правом вводить некие правила - совсем не означает автоматического наделения их полномочиями в этих правилах ограничивать основные права граждан (как и не наделяет их другими полномочиями, вроде права введения расстрелов без суда и следствия - в качестве абсурдного примера) - любые подобные чрезвычайные полномочия (их возможность) должны быть прямо прописаны в тексте их вводящего федерального закона. Кроме того, поскольку ограничения основных конституционных прав граждан являются в любом случае мерой временной - при их установлении обязательно должен быть раскрыт порядок, сроки и условия снятия этих ограничений (и это, кстати, является отличительным признаком особых правовых режимов). Ничего этого в ФЗ №68 нет.
А вот тот самый подпункт (д) пункта 10 статьи 4.1 - о том, что вводимые меры не должны ограничивать права и свободы человека и гражданина - в данном ФЗ остался.
В совокупности - вся эта информация - позволяет однозначно утверждать, что федеральный закон № 68-ФЗ от 21.12.1994, со всеми его правками и дополнениями, не дает органам власти при введении режима повышенной готовности никаких прав на ограничение конституционного права граждан на свободу передвижения.
P.S. В Брянской области недавно состоялось заседание суда, на котором жалоба заявителей на то, что распоряжения местных властей незаконно ограничивают конституционные права граждан - была оставлена без удовлетворения, и суд, обосновывая свое решение, сослался именно на ФЗ №68, заявив, что этим ФЗ местные власти наделены полномочиями вводить правила поведения, а граждане, этим же ФЗ - данные правила обязаны выполнять. С таким же успехом эти судьи, как представляется, могли бы оправдать любой степени абсурдности документ, изданный местной администрацией под названием "правила поведения" - даже не подвергая оценке, насколько при написании этих правил власти сохраняли рамки своих полномочий - ведь ФЗ №68 дает им право устанавливать правила, верно?
Друзья, тех, кто осилил этот немаленький текст - я попрошу оставить под ним маленькую подпись, "согласен". Эти лайки - это одно, их как-то накручивают - а вот отдельная подпись под изложенным текстом - укажет на то, что конкретный человек соглашается с этими доводами. Если я получу достаточное количество таких подписей - давайте возьмем число 100 - данный текст будет отправлен мной в прокуратуру города Москвы для рассмотрения его в качестве коллективной жалобы от жителей города.