Существенные изменения в социально-экономической, политической и духовной жизни российского общества вызывают необходимость в правовом упорядочении отношений в информационной сфере, оказывающих заметное влияние на решение государственных и общественных задач.
Проблема правового регулирования деятельности средств массовой информации (СМИ) в теории государства и права, а также отраслевых юридических науках весьма актуальна, ибо в настоящее время формируются и развиваются основные институты демократии, являющиеся базой для закрепления новых для российского общества функций и форм государства. Кроме того, возникает необходимость решения сложных задач, стоящих перед организациями, исполняющими роль общественного защитника.
Особая актуальность рассматриваемой темы заключается в том, что государство в целом, его правоохранительная система, должностные лица, состояние законности и морального духа народа предстают перед общественным сознанием так, как это видится (или нужно) СМИ.
С 1991 года в России принято около 300 нормативных актов, регулирующих деятельность средств массовой информации. Самым обсуждаемым и неоднозначным среди всех стал «Федеральный закон от 14.10.2014 N 305-ФЗ «О внесении изменений в Закон РФ «О средствах массовой информации» (Ограничения иностранных инвестиций и доли участия в СМИ)»
Насколько сегодня можно говорить о понятии «собственность» в медиа в рамках национального государства? Мир давно уже живет в транснациональном информационном пространстве. Черта, отделяющая местные активы и приобретенные иностранным владельцем медиагруппы, становится всё менее заметной.
Требования закона
Закон об ограничении доли иностранных акционеров в уставном капитале российских СМИ на уровне 20% и запрете иностранцам выступать учредителями средств массовой информации вступил в силу 1 января 2016 года. стоит отметить, что закон в предыдущей редакции уже содержал схожие ограничения, при этом ключевым показателем было участие иностранных лиц, превышающее 50% уставного капитала
Согласно закону, теперь гражданам других стран и россиянам с двойным гражданством запрещено выступать учредителями СМИ в России, а доля иностранных акционеров в уставном капитале российских СМИ не может превышать 20%. Владельцам СМИ дается время до 1 февраля 2017 года на приведение всей корпоративной цепочки в соответствие с законом, а новые документы о владельцах и учредителях должны быть переданы в Роскомнадзор не позднее 15 февраля 2017 года. В случае нарушения Роскомнадзор обратится в суд для приостановления деятельности СМИ.
С момента вступления закона в силу изменить структуру владельцев пришлось крупнейшим издательским домам и медиа-холдингам: "Бизнес Ньюс Медиа" (издает "Ведомости"), Independent media, Hearst Shkulev Media, Axel Springer (издает Forbes), "СТС-Медиа", радиостанции "Эхо Москвы", а также телеканалам, среди которых Первый канал.
Зарубежный опыт
В США иностранная компания (или гражданин другой страны) не может владеть более чем 25% собственности в эфирных теле-и радиокомпаниях. Из-за этого, в частности, в 1985 г. медиамагнату Руперту Мердоку пришлось отказаться от австралийского гражданства, чтобы иметь возможность приобрести активы в американских СМИ. В 2013 г. правила были смягчены, теперь каждая иностранная заявка на увеличение доли в ТВ или радио рассматривается в индивидуальном порядке. Ограничений на иностранные инвестиции в печатные СМИ нет.
В Канаде доля иностранного капитала в теле-и радиовещательных каналах (эфирное, спутниковое и кабельное вещание) не может превышать 20%. Доля иностранного участия в медиахолдинге не может быть более 33,3%. В последние годы в стране обсуждается вопрос о смягчении этой нормы для привлечения иностранных инвестиций.
В Великобритании исключается иностранное участие в общественных теле-и радиоканалах, в частности ВВС (общественное вещание предполагает особую форму собственности, при которой канал не принадлежит ни государству, ни частным лицам или компаниям). Акционерами частных каналов эфирного телевидения могут быть граждане стран-членов ЕС и компании, расположенные на территории королевства. Таким образом, иностранцам достаточно создать филиал или дочернюю компанию на территории Великобритании (так поступил владелец глобального медиахолдинга Руперт Мердок). В области печатных СМИ ограничений нет. Например, российский бизнесмен Александр Лебедев имеет в собственности несколько газет, а его доля в Independent и Evening Standard превышает 70%.
Во Франции иностранцы-граждане ЕС могут иметь до 49% уставного капитала компании, осуществляющей эфирное теле-и радиовещание на территории всей страны, и 33% - в компании, осуществляющей местное вещание. Граждане других стран ограничены 20% уставного капитала. Спутниковые и кабельные компании ограничений на иностранный капитал не имеют. Компании или граждане не из стран ЕС не могут владеть более чем 20% акций общенациональных ежедневных газет. Это правило не распространяется на журналы, а также местные печатные издания.
В Австралии в 1992-2006 гг. действовал закон, согласно которому иностранные инвесторы могли контролировать не более 20% акций телекомпаний и не более 30% акций печатных изданий. В настоящее время он отменен, однако инвесторы-иностранцы должны согласовывать вхождение в акционерный капитал с правительством.
В Индии иностранные инвесторы могут иметь до 20% капитала в радиостанциях, вещающих в FМ-дипазоне, и до 49% в кабельном телевидении. Иностранное участие в спутниковом вещании может достигать 74%, причем на 25% из них необходимо получить разрешение Управления по иностранным инвестициям.
В Китае участие иностранных инвесторов в национальных СМИ не допускается. Исключение составляет издание китайских версий рекламно-развлекательных журналов. Но даже в этом случае китайской стороне должно принадлежать не менее 51% акций.
В Южной Корее иностранцы не могут владеть эфирными каналами и радиостанциями, в кабельных и спутниковых каналах их доля должна быть меньше половины. В печатных изданиях доля иностранного капитала не должна превышать 30%.
В Турции долевое участие иностранного капитала в теле-радиокомпаниях ограничено 50%. При этом инвестору разрешено приобретать долю только одного СМИ - либо радиокомпании, либо телевизионной компании, либо компании, предоставляющей услуги трансляции.
В Японии доля иностранного капитала теле-и радиовещающих СМИ ограничивается 20%.
В Аргентине иностранцы не могут владеть более 30% акций медиакомпаний.
Дело Финкельштейна
15 ноября 2018 года состоялось слушание дела о проверке конституционности статьи 19.1 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации». Поводом к рассмотрению дела послужила жалоба гражданина Финкельштейна Евгения Григорьевича.
История вопроса
Евгений Финкельштейн имеет двойное гражданство и является владельцем доли в уставном капитале ООО «Радио-Шанс» в размере 49%. Он пытался оспорить в арбитражных судах решение внеочередного общего собрания участников ООО «Радио-Шанс», по которому второй его участник АО «Русское радио – Евразия» с долей в уставном капитале 51% безвозмездно получило лицензию (единственный актив общества) на радиовещание в Петербурге. Суды пришли к выводу, что Евгений Финкельштейн, являясь гражданином РФ и имея гражданство Нидерландов, не вправе выступать участником организации, осуществляющей радиовещание на территории РФ, и не обладает правом обжалования в суд решений органов управления общества.
Позиция заявителя
Заявитель считает, что гражданин – участник СМИ, не соответствующий требованиям закона, должен быть ограничен в праве владения, управления и контроля имуществом только в части, превышающей 20% долей в уставном капитале СМИ. Однако положения закона о СМИ, будучи не вполне определенными, создают возможность лишения граждан РФ, имеющих гражданство другого государства, всего имущества (активов), принадлежащего им на праве частной собственности, а также ограничивают их в праве на судебную защиту. Исходя из этого, заявитель просит Конституционный Суд РФ провести проверку статьи 191 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» на соответствие Конституции РФ.
Таким образом, принятые в 2014 г. поправки, ограничившие долю иностранцев в СМИ 20%, поставили Финкельштейна в безвыходную ситуацию, доказывал в суде его представитель: закон прямо не обязывал его продать свою долю, но возможности владеть ею лишил. В результате стоимость его активов оказалась фактически обнуленной.
Постановление Конституционного суда
Конституционный суд признал не соответствующими Основному закону положения ст. 19.1 закона о средствах массовой информации (СМИ), не позволяющие точно установить круг субъектов корпоративных правоотношений, на которых распространяется ограничение доли иностранного капитала в российских СМИ на уровне 20%. Само по себе это ограничение не противоречит Конституции, так как препятствует установлению иностранными гражданами стратегического контроля над медиа, а такое влияние может угрожать национальной безопасности России, говорится в решении Конституционного суда. Однако такое регулирование должно отвечать требованиям правовой определенности, а вот с этим обнаружились проблемы, отмечает суд: использование в оспоренной норме наряду с понятием «учредитель СМИ» термина «участник СМИ» затрудняет точное установление адресатов запрета. Нет ясности в вопросе о том, может ли гражданин России, имеющий гражданство другого государства, реализовывать свои корпоративные права в пределах 20% долей уставного капитала хозяйственного общества. Непонятно, наконец, о 20% участия в каком обществе идет речь – которое само является учредителем СМИ, организацией, осуществляющей вещание, или участником такой вещательной организации.
Дело Финкельштейна подлежит пересмотру, но только после того, как законодатель внесет необходимые поправки в закон о СМИ, следует из решения суда. Судья КС Гадис Гаджиев, бывший докладчиком на процессе, затруднился сказать, в чью пользу оно будет. «Конституционный суд, когда рассматривает вопросы права с точки зрения Конституции, наверное, меньше всего интересует, вернет ли г-н Финкельштейн свои акции, – сказал он журналистам. – Так уж устроена наша судебная система. Мы – не Конституционный суд Германии, который вправе защищать права человека в конкретном деле... Каким будет решение – в руках законодателя».
Поправки Министерства цифрового развития
В связи с данной нормой у Роскомнадзора в 2017 году были претензии к ЗАО «Эхо Москвы», которое, приводя структуру в соответствие с законом, уменьшило иностранное владение в капитале до 19,2%.
Вместе с тем, как разъяснил тогда пресс-секретарь Роскомнадзора Вадим Ампелонский, «у самого учредителя СМИ не может быть иностранного акционера, даже в пределах 20%». Он пояснил, что такой акционер может быть только у российской компании, владеющей учредителем СМИ.
Тогда главред «Эха» Алексей Венедиктов обещал обратиться в Конституционный суд, так как, по его словам, закон предусматривал снижение доли иностранного владения до 20%, а фактически радиостанцию вынудили довести ее до нуля.
08 апреля 2019 Минцифры с подачи Конституционного суда вносит ясность в этот вопрос: в подготовленных поправках в тексте статьи 19.1 ограничения будут касаться только доли в капитале самого учредителя СМИ, словосочетание «участник (член, акционер) учредителя» в тексте закона исключается.
В законопроекте говорится, что в случае несоответствия владельца СМИ требованиям закона «О СМИ» его корпоративные права, предусмотренные Гражданским кодексом, ограничиваются не полностью, а только при превышении долевого участия в 20%.
Критика
Руководитель проекта Комитета гражданских инициатив «Медиа» Дмитрий Казьмин:
Этот шаг можно рассматривать в духе тактики «санкционной войны», но стратегически он принесет много вреда. В России существует гораздо более гибкий механизм контроля за инвестициями в отрасли, которые государство считает стратегическими: это закон о доступе иностранцев в стратегически отрасли (57-ФЗ). Правительственная комиссия рассматривает заявки иностранных инвесторов с учетом их реальных бенефициаров. Стратегическими инвестициями считается приобретение контроля в крупных телеканалах и радиостанциях. Если депутаты считают нужным расширить список, действовать нужно через 57-ФЗ, а не внося прямой запрет в закон о СМИ. Отсутствие жесткого запрета позволило, например, выйти на российский рынок каналу Disney (в совместном с ЮТВ проекте компания получила 49%). Если следовать логике депутатов, Россия потеряет такие инвестиции. В чем здесь опасность для государства? Или депутаты не верят в компетенцию правительства отобрать достойных иностранных инвесторов в стратегические отрасли?
Нельзя забывать, что иностранцы приносят не только деньги, но и технологии, и стандарты журналистики, работы с информацией. По этим стандартам работают российские журналисты, а не иностранные агенты, информацией, собранной по этим стандартам, пользуются и органы власти, и российский бизнес. Изгнав иностранцев из капитала российских СМИ, в том числе деловых, государство вынудит бизнес пользоваться продукцией теперь уже совсем иностранных СМИ, которые физически располагаются вне России. В случае же с интернет-СМИ подобные запреты еще и бессмысленны. Редакция сайта может находиться вне России, быть зарегистрирована по иностранным законам, но работать на российскую аудиторию.
Если депутаты стараются не допустить влияния иностранных акционеров на редакционную политику российских СМИ, то стоит для начала поговорить с главными редакторами этих СМИ, которые в подавляющем большинстве – граждане России. По закону акционер не может вмешиваться в редакционную политику СМИ, если депутаты усилят эту защиту, то журналистское сообщество будет им только благодарно.
Тележурналист, историк, руководитель кафедры журналистики Института Массмедиа РГГУ, член Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека, член КГИ Николай Сванидзе:
Это решение укладывается в общую тенденцию по изоляции России – информационной, экономической, политической, культурной. В данном случае речь идет о том, чтобы приумножить и укрепить влияние государства на российские СМИ. Хотя дальше уже некуда. Ведется работа по усилению патриотизма, который в нынешнем официальном понимании сводится к следующему: хвалить начальство, не иметь разных точек зрения, давать объективную информацию. В этом смысле патриотизма уже столько, что непонятно, что с ним дальше делать.
Инициатива законодателей ударит по рынку СМИ. Но больше всего это отразится на ежедневной деловой газете «Ведомости», на финансово-экономическом журнале «Forbes» и других уважаемых изданиях.
Как итог
Россия пока перенимает опыт из азиатской модели, причем часто наиболее строгие практики. Ограничение для иностранных инвесторов на покупку даже блокирующего пакета в любых СМИ — радикальная мера. Ее используют лишь некоторые юрисдикции среди исследованных, как правило, для медиа с ограниченным охватом (региональная пресса, интернет-‐СМИ и спутниковые телеканалы) вводятся послабления.
Такое изменение законодательства – против тренда в мировом регулировании. Во многих юрисдикциях, включая европейские, власти ослабляют универсальные ограничения, а в некоторых вовсе уходят от них, оставляя решение по каждому случаю за национальными регуляторами. При этом развивается практика по недопущению концентрации медиа у одной группы лиц. Так, в США в 2013 г. Федеральная комиссия по связи (FCC) объявила о либерализации правила: каждая заявка на увеличение доли рассматривается в индивидуальном порядке. В Испании в 2009 г. ограничение в 25% расширено до 49%, Австралия отказалась от ограничения в 20% для эфирного телевидения (теперь нужно согласование инвестиции).
В целом мировой практике соответствуют жесткие ограничения на доступ иностранцев контролю за эфирным телевидением. Такая практика применяется и в некоторых европейских странах. Аналогичные правила для прессы и интернет-СМИ, наоборот, встречаются редко
Российские парламентарии не оставляют попыток усовершенствовать Закон «О СМИ». Однако, как показывает практика, пока все подобные “усовершенствования” приводили лишь к возникновению новых противоречий в информационном законодательстве. Некомпетентное реформирование закона о СМИ может привести к тому, что он просто перестанет действовать из-за возникновения неразрешимых противоречий.
