- С 2021 года планируется отменить 2 миллиона избыточных, по мнению властей, требований для бизнеса. По мысли реформаторов, радикальный пересмотр контрольно-надзорной деятельности позволит бизнесу расправить плечи, избавившись от зачастую бессмысленных нормативов.
- Поскольку неясно, что и когда придет на смену отменяемым документам, может возникнуть правовой вакуум, считают эксперты. Кроме того, под нож могут попасть не только устаревшие нормативы, но и важные, по мнению специалистов, подзаконные акты. В результате это может повлиять на охрану окружающей среды, здравоохранение и другие сферы.
Суть реформы
- Суть метода «регуляторной гильотины», разработанного в начале 2000 годов международной консалтинговой компанией Jacobs, Cordova & Associates (JCA), состоит в отказе от тысяч устаревших требований, мешающих экономическому росту. Согласно рекомендациям JCA, «небольшое, правоспособное реформаторское подразделение в центре правительства» должно собрать воедино все нормы, влияющие на деловую активность, отфильтровать их по определенным критериям, а затем — сохранить, упростить или упразднить.
- «Гильотиной» воспользовались правительства Южной Кореи, Мексики, Хорватии, Сербии, Молдовы, Украины, Вьетнама, Кении и других стран. Некоторые из них менее чем за год отменили около половины регулирующих норм (Корея, Мексика, Молдова), что, по оценке JCA, позволило сэкономить миллиарды и оказало положительное влияние на ВВП.
- Однако не все видят только плюсы в снижении требований для бизнеса. Например, причины пожара в торговом центре «Зимняя вишня» (Кемерово) в 2018 году, в котором погибли 60 человек, объясняли среди прочего тем, что пожарная инспекция долго не проверяла здание из-за «надзорных каникул» для малого бизнеса.
- Мораторий на плановые проверки малого, а впоследствии и среднего бизнеса стал частью реформы контрольно-надзорной деятельности, продолжением которой должно стать «гильотинирование» избыточных требований.
- Тогдашний замруководителя аппарата правительства РФ, ответственный за реформу, Андрей Любимов, придерживался иного мнения на счет причин пожара в «Зимней вишне». Дело не в том, что существующие требования не достаточно жесткие, а в том, что они не предупреждают риски, говорил он в интервью РИА Новости.
Риски правового коллапса
- В России о «регуляторной гильотине» заговорили в 2016 году на Сочинском инвестиционном форуме. Было объявлено, что к 2024 году ущерб бизнеса от госрегулирования (по оценкам ВШЭ, достигавший 6% ВВП) должен будет сократиться на 15-30%.
- В 2019 году президент РФ Владимир Путин поручил правительству совместно с деловыми кругами разработать закон, отменяющий с 1 января 2021 года все действующие обязательные требования к бизнесу, подлежащие проверке контролирующими органами. Вместо них должны быть введены новые правила на основе риск-ориентированного подхода, позволяющего варьировать интенсивность надзора в зависимости от степени опасности объекта.
- В том же году министерства и ведомства подготовили списки, содержащие сотни нормативных актов, подлежащих отмене. Некоторые из таких актов имеют разве что историческую ценность. Например, было предложено отменить декрет Совнаркома РСФСР «О восьмичасовом рабочем дне», принятый в 1917 году (режим труда и отдыха регулирует Трудовой кодекс 2001 года).
- За два дня до отставки правительства в январе 2020 года премьер-министр РФ Дмитрий Медведев подписал постановление об отмене 1259 нормативных документов, принятых в 1917-2002 годах, и анонсировал дальнейшую «чистку» законодательства. В небытие должны уйти еще около 14-20 тысяч советских норм.
- Однако далеко не все старые акты неактуальны. По меньшей мере около 700 правил советского времени по-прежнему применяются на практике. Минюст в 2018 году рекомендовал включить их в состав обновленного законодательства.
- «Такие проверенные временем акты не надо трогать, — считает председатель Национального союза защиты прав потребителей Павел Шапкин. — Конечно, накопились [устаревшие] нормативы, которые в нынешних реалиях не нужны. Но их и так никто и не выполняет».
- В декабре 2019 правительство внесло в Госдуму законопроект «Об обязательных требованиях в РФ». Он определяет принципы, которым должны соответствовать обновленные нормы: законность, обоснованность, определенность, системность, открытость, предсказуемость, исполнимость. Кроме того, должна регулярно проводиться оценка фактического воздействия того или иного требования на регулируемые отношения.
- Согласно тексту законопроекта, действующие сегодня обязательные требования федерального значения (кроме особо оговоренных правительством случаев) должны утратить силу 1 января 2021 года. А с 2022 года то же самое должно будет произойти и с аналогичными актами субъектов РФ. «Гильотина» пощадит нормы, связанные с безопасностью, налогообложением, гособоронзаказом, в атомной сфере и в сфере бюджетного законодательства.
- Другой правительственный законопроект, «О государственном и муниципальном контроле», призван ослабить давление госструктур на бизнес. Новый подход состоит в отказе от проверок как основного метода контроля, их предлагается заменить на «более мягкие и менее затратные методы, не предполагающие непосредственного взаимодействия с контролируемым лицом».
- Согласно дорожной карте по реализации механизма регуляторной гильотины, в 2020 году 40 министерств и ведомств и столько же отраслевых рабочих групп должны «подготовить новую структуру нормативного регулирования для каждой сферы общественных отношений».
- Однако некоторые эксперты сомневаются, что эта титаническая работа будет выполнена в срок и что новая система регулирования окажется эффективнее нынешней.
- «Решено с 1 января 2021 года упразднить все [подчеркнуто экспертом] нормативно-правовые акты, связанные с контролем и надзором, действующие в России… Таким образом, с начала следующего года инспектора [любого контролирующего органа] можно будет выставить за дверь, если к тому моменту не будут приняты новые документы, определяющие их полномочия… Все ведомства… составляют планы разработки новых нормативно-правовых актов, которые необходимо принять взамен отменяемых, чтобы иметь возможность продолжать исполнение своих… функций после 1 января», — говорит Александр Федоров, руководитель рабочей группы «Охрана окружающей среды» общественного совета при Минприроды.
- Времени остается немного, но до конца не известно, какие документы решено сохранить, а какие — отменить или переработать, отметил он. Кроме того, проекты новых регулирующих документов, подготовленные министерствами и ведомствами, должны поступать на утверждение в Минюст, который может вернуть документ на доработку, что в итоге может затянуть процесс.
- «К концу года на него [Минюст] свалится гора проектов нормативных актов, которые он точно не успеет рассмотреть и зарегистрировать. 1 января гарантировано будет коллапс: не будет инструкций, приказов, регламентов, без которых любой инспектор как без рук. Они не смогут выполнять свои обязанности», — предполагает Федоров.
Экологи бьют тревогу
- Особенно сильно изменения могут ударить по охране окружающей среды. «В результате бездумного использования «регуляторной гильотины» неконтролируемое загрязнение окружающей среды станет законным», — предупреждают эксперты «Гринпис России».
- Законопроект об обязательных требованиях не оговаривает сроков принятия новых норм взамен «гильотинируемых», пишет организация в обращении премьер-министру РФ Михаилу Мишустину. В перечень отменяемых документов «включаются любые нормативные правовые акты без разбора и анализа», утверждается там.
- Кроме того, под «гильотину» попадает «большинство правовых актов, обеспечивающих конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду, экологическую информацию и возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением», утверждается в сообщении организации.
- Например, отмена постановления о контроле состава и свойств сточных вод позволит бесконтрольно сливать в реки коммунальные и промышленные отходы. Отказ от правил, регулирующих загрязнение воздуха, грозит подорвать и без того слабые усилия властей по модернизации системы мониторинга состояния атмосферы.
- С упразднением положения об оценке воздействия планируемой хозяйственной деятельности на окружающую среду, предположительно, зеленый свет могут получить очень спорные проекты, вроде Судского целлюлозного завода на Волге.
- В «Гринпис России» опасаются, что «гильотина» послужит частным интересам компаний, заинтересованных в отмене неудобных ограничений и лишит россиян большей части экологических прав. С такой оценкой согласны и опрошенные эксперты.
- «В составе рабочей группы по «регуляторной гильотине» по направлению «экология» при аппарате правительства — несколько десятков представителей крупного бизнеса и два чиновника [три]», — говорит Федоров.
- Решения в группе, по его словам, принимаются путем простого голосования. Поэтому если какой-то бизнесмен предлагает отменить определенный документ, остальные как правило не возражают и голосуют за.
- «Экологические организации в рабочей группе не представлены. Кто готовит списки [актов, подлежащих отмене], на основе каких аргументов и обоснований — непонятно. Списки… рассылаются сотрудниками Газпромнефти», — утверждает Федоров.
- «„Регуляторной гильотине‟ подвергают не законы, а подзаконные акты, как будто они существуют сами по себе и никак не соотносятся с требованиями законов… Это смешно», — полагает глава Национального союза защиты прав потребителей Павел Шапкин.
- Реформа может привести к дальнейшему росту эко-протестов.
Что еще попадет под гильотину
- Изменения могут оказать влияние и на другие чувствительные для общества сферы, такие как здравоохранение, права работников и потребителей.
- Пересмотр обязательных требований, касающихся медобслуживания, хаотичен и лишен научной основы, считает президент Лиги защиты пациентов Александр Саверский, входящий в рабочую группу по реализации механизма «регуляторной гильотины».
- По его словам, под угрозой не только устаревшие, но и актуальные правила, такие как должностные инструкции врачей и гарантии бесплатного лекарственного обеспечения инвалидов. В списках на отмену оказались и санитарные нормативы, такие как «Канцерогенные факторы и основные требования к профилактике канцерогенной опасности».
- Ситуацию, когда Минздрав сам лишает себя рычагов управления подведомственной системой, правозащитник называет странной. Он также опасается расширения полномочий частных страховых компаний, контролирующих расходование средств государственными клиниками.
- В рабочих группах, занимающихся подготовкой реформы в сфере здравоохранения, также доминируют представители бизнес-сообщества.
- Более ста актов, регулирующих социально-трудовые отношения, предлагает отменить Минтруд.
- По словам руководителя юридического департамента Конфедерации труда России Олега Бабича, ключевые с точки зрения профсоюзов документы (например, правила, определяющие критерии вредности на производстве) в их число не попали. Другие нормы (не попавшие в список отменяемых, но требующие переработки) стали предметом дискуссии.
- «Пока прямой угрозы [правам трудящихся] нет», — считает Бабич.
- Некоторые работодатели пытаются использовать политическую конъюнктуру, чтобы добиться отмены неудобных им правил.
- «Авиакомпании оказывают отчаянное сопротивление, [чтобы] максимально сократить отпуска для пилотов и бортпроводников (которые отдыхают 70 дней, а не 28, как большинство трудящихся)», — говорит профсоюзный лидер, отмечая конструктивную позицию Минтранса в этом вопросе.
- По мнению главы Национального союза защиты прав потребителей Шапкина, «гильотина» вряд ли серьезно урежет санитарные нормы (СанПиН) и другие правила, регулирующие качество товаров и услуг. В частности, Роспотребнадзор не собирается всерьез пересматривать требования к приготовлению блюд в заведениях общепита, несмотря на возражения рестораторов, сообщал «Коммерсантъ».
- В рамках реформы государство готово отказаться от сертификации некоторых видов продукции, в частности — пиротехники, табака, оборудования для ядерных установок, следует из проекта правительственного постановления.
- Однако, полагает Шапкин, большую часть ГОСТов упразднили еще в 2000-е, когда на фоне вступления (в 2012 году) России в ВТО состоялась реформа технического регулирования.
- «Уже все дерегулировано… Сейчас мы видим последствия этой реформы на полках магазинов», — говорит эксперт.
- Проблема с «гильотиной» — в том, что идеология реформы блокирует возможность усиления требований там, где это необходимо, считает собеседник.
- «Есть уголовная статья: «мошенничество в сфере кредитования», предусматривающая ответственность только со стороны заемщика. Банк не отвечает за мошенничество ни в каких случаях», — приводит пример Шапкин.
- По мнению экспертов, ситуация, когда отмена подзаконных актов вызывает вопросы в некоторых сферах, а документы, идущие им на смену, не подготовлены, несостоятельна с правовой точки зрения и может привести к разрушительным последствиям.