Постановление АС Центрального округа от 28.02.2019 по делу № А36-3902/2018.
В начале 2019 года Арбитражный суд Центрального округа поддержал позицию нижестоящих судов о том, что заключение концессионного соглашения требует утверждения законом субъекта РФ.
В рассматриваемом деле заявитель, являющийся концессионером по концессионному соглашению о реконструкции и эксплуатации объекта здравоохранения в г. Липецке, обратился к Управлению Росреестра по Липецкой области с требованием о признании незаконными решений о приостановлении и отказе в государственной регистрации ограничения (обременения) в отношении помещения (объекта соглашения). Основанием для принятия такого решения Управлением Росреестра явилось непредставление документов, подтверждающих утверждение концессионного соглашения законом Липецкой области.
Суды всех инстанций указали, что концессионные соглашения должны утверждаться законом субъекта РФ. Обоснование – нормы Закона № 184-ФЗ[1] (законом субъекта РФ утверждаются заключение и расторжение договоров субъекта РФ) и Устава Липецкой области (Областной Совет законом области утверждает от имени области заключение и расторжение договоров, за исключением государственных контрактов). Кроме того, суды указали, что глава исполнительного органа государственной власти не наделен полномочиями выступать от имени субъекта РФ в правоотношениях, регулируемых Законом о концессиях.
Выводы судов представляются некорректными в связи с тем, что нормы об утверждении договоров законами субъектов РФ не распространяются на гражданско-правовые договоры, к которым относится и концессионное соглашение.
Эта позиция поддерживается Правительством РФ и Комитетом Госдумы РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. Так, указанные органы представили отрицательные отзывы на законопроект[2], предусматривающий исключение гражданско-правовых договоров из-под действия нормы об утверждении договоров законами субъекта РФ. Как было указано в их позициях, утверждению законом субъекта РФ и по действующему регулированию подлежит заключение и расторжение только тех договоров, которые имеют публично-властный характер, заключаемых и расторгаемых органами государственной власти субъекта РФ как органами публичной власти в сфере регулирования публично-властных отношений. В связи с этим внесение поправок в законодательство не требуется; законопроект впоследствии был отклонен.
[1]Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
[2] Законопроект № 479245-7.
Мнения экспертов:
Михаил Шварц, Управляющий партнер Адвокатского бюро «Шварц и Партнеры»
«Ошибочность судебных актов очевидна. Следование такому буквальному прочтению п.п. «з» п. 1 ст. 5 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ приводит к выводу, что и договоры социального найма жилых помещений, стороной которых может являться субъект Федерации, должны утверждаться законодательным органом власти этого субъекта, что было бы просто абсурдным результатом использованного судами толкования этой нормы. Однозначно ошибочен и вывод судов о том, что губернатор области не вправе заключать договор концессии – он самим законом назван органом государственной власти субъекта Федерации. Увы, от ошибок правоприменения, даже самых явных, нет стопроцентной защиты – и однозначные положения закона могут быть искажены судом …»
Денис Качкин, Управляющий партнер Адвокатского бюро «Качкин и Партнеры»
«Дело безусловно курьезное. Всем очевидно, что норма не должна распространяться на гражданско-правовые сделки субъекта, полномочия по которым исторически и конституционно закреплены за специально созданной для этих целей ветви власти – исполнительной. Законодательная власть не должна вмешиваться в вопросы создания и функционирования городского хозяйства, однако сharta non erubescit[1] и уже три судебных инстанции высказались в поддержку этой абсурдной модели.
Очевидно, что подобная практика порождает значительные риски для всего рынка, которые могут быть устранены только нормативно. И если, как было проиллюстрировано в описании кейса, на это не готов пойти федеральный законодатель, я бы рекомендовал регионам внести соответствующие дополнения в свои уставы для устранения рисков недействительности своих же концессий».
[1] Бумага не краснеет (лат.)